Каким образом могла замещаться должность главы муниципального образования

Опубликовано: 02.07.2024

Законом субъекта Российской Федерации был изменен порядок избрания главы муниципального образования (глава муниципального образования будет возглавлять местную администрацию, а руководство представительным органом будет возложено на председателя представительного органа). Действующий глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа и являющийся его председателем, не избран депутатом представительного органа муниципального образования нового созыва. Уставом муниципального образования предусмотрено, что заместители главы и руководитель аппарата местной администрации работают по срочному контракту до дня начала работы представительного органа нового созыва. Таким образом, до дня вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования отсутствует должностное лицо, наделенное полномочиями по руководству местной администрацией. Возможно ли наделение действующего главы муниципального образования полномочиями главы местной администрации?

Ответ

В соответствии с ч. 3 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. Учитывая изложенное, полномочия действующего главы муниципального образования прекратятся в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Таким образом, действующий глава муниципального образования может продолжать исполнять свои полномочия до вступления в должность нового главы муниципального образования. Представляется, что исполнять полномочия он должен в полном объеме применительно к действующей схеме управления, в том числе в части осуществления руководства представительным органом.

Вместе с тем тот факт, что действующий глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа и являющийся его председателем, не избран депутатом представительного органа муниципального образования нового созыва, влияет на его право голосовать. Поскольку статус депутата им утрачивается, голосовать на заседаниях представительного органа нового созыва он не сможет.

Если субъектом Российской Федерации был принят закон об изменении порядка избрания главы муниципального образования (глава муниципального образования будет возглавлять местную администрацию, а руководство представительным органом муниципального образования будет возложено на председателя представительного органа), полагаем необходимым сделать следующее.

С целью исключения дублирования полномочий по руководству представительным органом муниципального образования в уставе муниципального образования целесообразно указать, что председатель представительного органа муниципального образования нового созыва избирается на первом заседании представительного органа, а приступает к исполнению своих полномочий со дня вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, то есть после окончания срока полномочий действующего главы муниципального образования и сложения им своих полномочий, в том числе, в части руководства представительным органом муниципального образования.

Обращаем внимание, что и представительный орган муниципального образования не вправе принять решение о прекращении полномочий ранее избранного главы муниципального образования по руководству представительным органом муниципального образования, и такая норма не может содержаться в уставе муниципального образования.

Что касается возможности наделения нормативным правовым актом представительного органа действующего главу муниципального района (избран из состава представительного органа и является его председателем) полномочиями главы местной администрации на период начала работы представительного органа нового созыва до дня избрания главы муниципального района, то такая возможность федеральным законодательством не предусмотрена. В данном случае возглавить местную администрацию сможет только вновь избранный глава муниципального образования.

Как следует из вопроса, заместители главы местной администрации и руководитель аппарата администрации муниципального района назначаются на должность на срок полномочий главы местной администрации, то есть до дня начала работы представительного органа нового созыва.

В соответствии с Федеральным законом № 25-ФЗ на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, установленными данным Федеральным законом. В вопросе определения срока, на который с муниципальным служащим заключается трудовой договор, Федеральный закон № 25-ФЗ предусмотрел такого рода особенность. Она заключается в том, что в реестре должностей муниципальной службы субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Применительно к Федеральному закону № 25-ФЗ такими лицами являются депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе. С муниципальными служащими, обеспечивающими исполнение полномочий указанных лиц, замещающими указанные должности муниципальной службы, заключают трудовой договор на срок полномочий лица, чьи полномочия они обеспечивают. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ местная администрация является органом местного самоуправления, причем постоянно действующим. Муниципальные служащие, замещающие должности в местной администрации и не обеспечивающие исполнение полномочий лиц, замещающих муниципальные должности (к которым не относится глава местной администрации, замещающий указанную должность по результатам конкурса), заключают трудовой договор на неопределенный срок. Срочный контракт заключается только с самим главой местной администрации в случае, если эта должность замещается по результатам конкурса, предусмотренного ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ.

Если полномочия по руководству местной администрацией осуществляет избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования, то срочный трудовой договор заключается с лицом, которое будет непосредственно обеспечивать исполнение им полномочий, например, помощник (советник) главы муниципального образования.

Деятельность заместителя главы администрации, а также руководителя аппарата администрации направлена на обеспечение исполнения полномочий не главы местной администрации, а местной администрации как органа местного самоуправления. Поэтому с ними должен заключаться не срочный трудовой договор, а трудовой договор на неопределенный срок. Соответственно уставом муниципального образования должно определяться лицо из вышеуказанных муниципальных служащих (первый заместитель главы местной администрации, заместитель главы местной администрации и т.д.), которое будет временно исполнять полномочия главы местной администрации при окончании срока его полномочий.

Со вступлением в силу Федерального закона от 3 февраля 2015 № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начался очередной этап реформы местного самоуправления в нашей стране. Одним из самых существенных нововведений стало увеличение количества вариантов наделения полномочиями главы муниципального образования. Первоначальная редакция Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагала три основных модели избрания главы муниципального образования:

- избирается непосредственно населением и возглавляет местную администрацию;

- избирается непосредственно населением и возглавляет представительный орган муниципального образования;

- избирается депутатами представительного органа из своего состава и является его председателем.

Во втором и третьем случаях местную администрацию возглавляет глава администрации, назначаемый представительным органом по результатам конкурса.

К существующим вариантам добавилось еще два:

- избирается депутатами представительного органа из своего состава и возглавляет местную администрацию (в этом случае его полномочия депутата прекращаются);

- избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Очень привлекательной для региональных законодателей стала последняя модель. С момента вступления в силу изменений только в Свердловской области ее законодательно предусмотрели для 26 муниципальных образований.

С легкой руки официальных пропагандистов модель, при которой глава муниципального образования избирается по результатам конкурса, в СМИ стали почему-то именовать «советской». Я не зря заключил в кавычки этот термин еще в заголовке. Для наглядности разберем отдельные положения законодательных актов РСФСР, регулировавшие порядок формирования исполнительных комитетов советов народных депутатов.

Статьей 41 Закона РСФСР от 29.07.1971 г. «О районном Совете народных депутатов РСФСР» было предусмотрено, что исполнительным и распорядительным органом районного Совета народных депутатов является избираемый им из числа депутатов исполнительный комитет в составе: председателя, первого заместителя, заместителей председателя, секретаря и от четырех до девяти членов исполнительного комитета. Аналогичные нормы были в статье 50 Закона РСФСР от 29.07.1971 г. «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР» и статье 37 Закона РСФСР от 19.07.1968 г. «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР», отличался лишь численный состав исполкома: от пяти до пятнадцати членов для городского, районного совета, и от двух до пяти членов для поселкового, сельского совета.

Даже не вдаваясь в принципиальные отличия организации советской власти и существующего сейчас местного самоуправления, можно выделить несколько характеристик советской модели формирования исполнительной власти на местах, согласно которым исполнительный комитет:

- был органом местного совета (в настоящее время местные администрации не входят в структуру представительных органов);

- являлся коллегиальным органом;

- избирался депутатами из своего состава.

Очевидно, что та модель, которую в последнее время принято именовать «советской», схожа со способом формирования исполнительной власти местными советами лишь в том, что глава муниципального образования избирается депутатами. Никаких конкурсов для замещения должностей в исполкомах законодательством РСФСР предусмотрено не было. В таком случае на роль советской модели больше подходит та, при которой глава избирается депутатами из своего состава, но по каким-то причинам, она такой популярностью не пользуется и соответствующего названия не получила.

Конечно использование в неюридическом обиходе приведенного наименования рассматриваемой модели само по себе проблемой не является и может говорить лишь о желании ее популяризировать в общественном мнении. Но вот поспешное принятие закона без надлежащей юридической проработки может быть чревато уже серьезными практическими последствиями.

В тех случаях, когда глава муниципального образования избирается непосредственно на выборах, на кандидатов в главы распространяются ограничения, перечисленные в статье 4 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в частности: ограничения по возрасту (в случаях, установленных законодательством субъектов федерации), ограничения связанные с фактами осуждения гражданина за совершение преступлений, привлечения к административной ответственности за правонарушения экстремистского характера. Аналогичные ограничения применяются и тогда, когда глава муниципального образования избирается депутатами из своего состава, ведь предварительно он должен быть избран депутатом.

Все перечисленные ограничения не распространяются на кандидата на должность главы муниципального образования, избираемого по конкурсу. Поскольку в силу пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ, им определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах.

Следует отметить, что назначаемый по результатам конкурса глава местной администрации, которого принято именовать «сити-менеджером», является муниципальным служащим, и на него распространяются все ограничения и запреты, установленные законодательством о муниципальной службе, кроме того он должен соответствовать квалификационным требованиям по соответствующей должности, а также для него могут быть установлены дополнительные требования уставом муниципального образования и законом субъекта федерации. Как правило, эти требования касаются образования и профессиональных навыков кандидата.

Очевидно, что все требования, предъявляемые к «сити-менеджеру» не будут распространяться на главу муниципального образования, избираемого по результатам конкурса, поскольку он в силу абзаца семнадцатого части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ является выборным должностным лицом местного самоуправления, а в силу абзаца девятнадцатого – лицом, замещающим муниципальную должность. На него как на выборное должностное лицо местного самоуправления распространяются ограничения, перечисленные в статье 40 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ, а именно:

- не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации, занимать иные государственные должности, а также должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы;

- не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных законом;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке);

- заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

- входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций;

- участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.

Также для лиц, замещающих муниципальные должности распространяются ограничения и запреты, установленные Федеральным законом от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», но они относятся главным образом к деятельности на посту главы муниципального образования и в большинстве своем не могут быть сформулированы как требования к кандидатам.

Иных ограничений и запретов для главы муниципального образования, закон не содержит, как не содержит и квалификационных требований для лиц, претендующих на замещение этой должности

Таким образом можно сделать вывод, что в настоящее время практически любой совершеннолетний дееспособный гражданин Российской Федерации вправе претендовать на замещение должности главы любого муниципального образования вне зависимости от наличия у него гражданства иностранного государства, образования, опыта работы, факта осуждения его за совершение преступлений или привлечения к административной ответственности за правонарушения экстремистского характера. Единственным исключением будет являться случай, когда такому гражданину по приговору суда запрещено занимать должности в органах местного самоуправления.

Установление таких требований в законе субъекта федерации или муниципальном правовом акте будет противоречить части 3 статьи 55 Конституции РФ, поскольку будет означать ограничение прав и свобод человека, не предусмотренное федеральным законом.

Естественно, что подобная ситуация правового вакуума не могла существовать на практике, и на местах на свой страх и риск при принятии муниципальных правовых актов, стали прописывать ограничения для кандидатов.

В большинстве случаев в положениях о конкурсе воспроизводятся ограничения, содержащиеся в избирательном законодательстве, касающиеся достижения определенного возраста (21 год), гражданства иностранного государства, осуждения за совершение преступлений и привлечения к административной ответственности (Решение Совета депутатов городского округа Балашиха МО от 12.05.2015 г. № 09/01 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Балашиха Московской области», Решение Думы Туринского городского округа от 28.05.2015 г. № 316 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Туринского городского округа» (Свердловская область), Решение Думы Яковлевского муниципального района от 31.03.2015 г. № 268-НПА «О Положении о порядке проведения конкурса на замещение должности главы Яковлевского муниципального района» (Приморский край), Решение Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 23.06.2015 г. № 30-153 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Хабаровского муниципального района»). Как отмечалось выше, включение таких требований в муниципальный правовой акт выглядит достаточно спорным.

В ряде муниципальных образований Тюменской области пошли по другому пути, закрепив в уставах, что глава муниципального образования должен соответствовать квалификационным требованиям, предъявляемым для высших должностей муниципальной службы (Устав Голышмановского муниципального района, Устав города Ишима).

Решение Думы городского округа Отрадный Самарской области от 23.06.2015 г. № 501 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по отбору кандидатур на должность Главы городского округа Отрадный Самарской области» предусмотрено, что к кандидатам на должность Главы городского округа предъявляются требования, предусмотренные решением Думы о конкурсе на замещение должности Главы городского округа.

Наиболее юридически верным, по мнению автора, является подход, используемый в Краснодаре, когда муниципальные правовые акты не содержат каких-либо требований к кандидатам на должность главы города, а оценку профессиональным качествам дает конкурсная комиссия (Решение городской Думы Краснодара от 17.06.2015 г. № 81 п.2 «Об утверждении Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования город Краснодар»). Но с практической точки зрения такой подход порождает возможности для субъективного подхода к оценке кандидатов и создает угрозу злоупотреблений.

Введение рассматриваемого способа наделения полномочиями главы муниципального образования обосновывалось необходимостью повышения профессионализма так называемых «сильных» глав (возглавляющих местную администрацию), усиления роли представительных органов муниципальных образований и исключения возможности конфликтов, не редко имеющих место при так называемой «двуглавой» системе. Если последние две цели более или менее могут быть достигнуты при существующем правовом регулировании, то с точки зрения повышения гарантий профессионализма глав результат получился прямо противоположным декларируемому. Мало того, в рамках данной модели повышается возможность для занятия должности главы муниципального образования лицами с криминальным прошлым. Если на всеобщих выборах кандидат должен обнародовать данные о фактах своего привлечения к уголовной ответственности и окончательное решение о его избрании остается за избирателями, то при избрании по результатам конкурса вся биография главы становится известна только узкому кругу членов конкурсной комиссии и депутатов. Придание же публичности фактам из биографии кандидата может при определенных условиях быть расценено как нарушение порядка распространения персональных данных.

Решение проблемы находится исключительно в компетенции федерального законодателя. Представляется логичной необходимость внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статью 36), которыми были бы установлены ограничения для кандидатов на должность главы муниципального образования, избираемого представительным органом по результатам конкурса. С целью повышения профессионализма лиц, замещающих муниципальные должности возможно также установление квалификационных требований к таким кандидатам, либо делегирование этого права субъектам федерации.

Аннотация: В данной научной статье рассматриваются проблемы ответственности главы муниципального образования, на примере института удаления в отставку, выявление общих черт с институтом отрешения от должности и их различия.

Abstract: This scientific article discusses the problems associated of responsibility of the head of a municipality, using the example of the institution of dismissal, detecting differences and common features with the institution of renunciation.

Ключевые слова: глава муниципального образования, представительный орган, ответственность органов местного самоуправления, удаление в отставку.

Keywords: head of the municipality, representative body, responsibility of local authorities, dismissal.

Институт удаления главы муниципального образования в отставку (далее удаление главы) был введен Федеральным законом от 07.05.2009 № 90-ФЗ. Статья 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131) устанавливает ответственность главы муниципального образования перед представительным органом, причем наделяется правом удалить главу как по инициативе депутатов представительного, так и по инициативе главы субъекта Российской Федерации. В сравнении с институтом отрешения главы от должности, в первом институте более широкий спектр оснований, но это не означает что они не могут пересекаться: «В буквальном смысле закона основания удаления в отставку и отрешения от должности различны, они не совпадают. Однако многие фактические решения, действия или бездействие глав муниципалитетов могут быть квалифицированы и как основания для отрешения от должности, и как обстоятельства, достаточные для их удаления в отставку»[8].

Существуют пять оснований для удаления главы в отставку:

Принятие решения, допущение действий или бездействий главой муниципального образования, которые влекут наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 ФЗ № 131, а именно возникает просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств существенного размера (более 30 и 40 процентов соответственно), нецелевое использование бюджетных средств при осуществлении отдельных государственных полномочий
Неисполнение обязанностей в течение более трех месяцев.
Неудовлетворительная оценка деятельности главы представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета, данная два раза подряд
Несоблюдение ограничений, установленными Федеральными законами, закрепленных в 4 п., ч. 2, ст. 74.1 ФЗ № 131(«О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»), отсюда следует вывод что перечень законов закрытый, и не может быть нарушение ограничений из других законов являться основаниями.
«Допущение главой муниципального образования массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных и межконфессиональных конфликтов».

Наиболее неоднозначным является удаление главы в отставку в случае дачи представительным органом неудовлетворительной оценки двух раз подряд. Из-за отсутствия урегулирования формы, содержания, и структуры отчета главы в Федеральном законе, нет единого подхода к предъявляемым требованиям, к ним. Что допускает возможность злоупотреблением со стороны представительного органа.

В Определении Конституционного Суда РФ от 25.01.2012 № 114-О-О сказано, что: «Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа.

Глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной»[2]. Для предотвращения возможных злоупотреблений необходимо издавать муниципальные акты, которые будут регулировать форму, содержание, процесс ежегодного отчета.

Анализируя два института ответственности главы муниципального образования (отрешение и удаление в отставку), можно выявить различия в основаниях ответственности, стадиях процесса и роли главы субъекта РФ.

Главным отличием условий для отрешения главы муниципального образования от удаления в отставку является то что ответственность наступает не за определенные действия или бездействия, за которыми следует неблагоприятные последствия, а непринятие мер для исполнения решения суда, который установил данный юридический факт. То есть формально глава, который исполнит решение суда, уставившего в актах нарушение прав и свобод гражданина, может повторно издать такие-же акты.

Исходя из этого следует следующее отличие: отсутствие в принятие решения об удаления главы судебной оценки предоставляемым претензиям представительного органа к нему. Что делает процесс принятия отрешения главы более состязательным. Но это не означает, что в случае удаления у главы отсутствуют права и демократические способы защита себя. Его обязаны уведомить об инициативе не позднее чем за день до внесения обращения, ему представляется возможность объяснения своих действий и обстоятельств депутатам, которые выдвинуты как основания для ответственности, без этих двух условий невозможна процедура рассмотрения решения об удалении. Также если глава местного самоуправления не согласен решением, то вместе с ним публикуется его особое мнение. Общим является процедура обжалования главой акта об отрешении и решения об удаления. Он «вправе обратиться с заявлением об обжаловании в суд в течение 10 дней со дня официального опубликования. Суд должен рассмотреть заявление и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня подачи заявленияp» [3].

В обоих институтах, устанавливающих ответственность главы муниципального образования, есть общий участник – высшее должностное лицо субъекта РФ, однако в каждом институте он имеет различные полномочия. Если в первом случае он издает акт об отрешение главы муниципального образования, что является его прямой компетенцией, то принятия решения об удаления главы в отставку и последующим опубликованием относится к полномочиям представительного органа. Во-первых главе принадлежит право выдвижение инициативы в представительный орган об удалении главы, в случае когда инициативу выдвигают депутаты представительного органа, рассматривать будут с учетом её мнения, а если предусматривается рассмотрение вопросов связанных с исполнением органами местного самоуправления государственных полномочий, которые влекут за собой последствия указанные в п. 2 3 части, 1 ст. 75 ФЗ № 131, то решение об удалении может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта РФ. Однако конечный результат зависит от представительного органа.

При анализе некоторых оснований для удаления в отставку и отрешения от должности, можно отметить их общие начала. Например, в двух институтах имеется такие основания как нецелевое использование средств. Однако если для отрешения необходимо нецелевое использование главой муниципального образования межбюджетных трансфертов, то нецелевое расходование бюджетных средств будет являться основанием для удаления в отставку только при осуществлении переданных государственных полномочий.

Также при формальном толковании есть два отдельных обстоятельств таких как «Допущение главой муниципального образования массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных и межконфессиональных конфликтов» и совершение действия им влекущих угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации, приводит к разным последствиям для главы муниципального образования. Первый случай будет являться основанием для удаления в отставку, а второй влечет отрешение от должности, однако «можно ли считать, что «допущение массового нарушения равенства прав и свобод человека и гражданина по признакам расы, национальности, языка или религии, если это повлекло за собой межнациональные или межконфессиональные конфликты», не угрожает национальной безопасности? В случае отрицательного ответа (он очевиден) получается, что это является одновременно и основанием для отрешения главы муниципального образования от должности, и удаления его в отставку»[3].

Еще одним достоинством механизма удаления в отставку является короткие по сравнению с отрешением от должности сроки, в последнем случае для издания акта об отрешения главы от должности высшему должностному лицу необходимо ждать два месяца. после решения суда

Наконец, если при отрешении глава несет ответственность только перед государством, то при удалении в отставку происходит сочетание двух видов ответственностей как перед государством в лице высшего должностного лица субъекта РФ, так и перед представительным органом, что свидетельствует, об подотчетности и подконтрольности главы муниципального образования перед ним.

Таким образом институт удаления главы муниципального образования в отставку устанавливает смешанную ответственность как перед представительным органом, так и перед государством. Глава, вступая на должность признает, что он несет обязанность подотчетности перед представительным органом. С учетом некоторых оснований Представительному органу дается дискреция для удаления главы, и возможны случаи злоупотребления. Также отсутствие оценки предъявляемых претензий со стороны суда «делает возможным неоправданные конфликты между главами муниципальных образований и представительными органами»[5]. Однако такой контроль со стороны представительного органа способствует повышению активности и эффективности деятельности главы муниципального образования.

1. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

2. Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.

2.1. Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

В муниципальном районе, муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.

В случае, предусмотренном абзацем третьим части 2 статьи 34 настоящего Федерального закона, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Представительному органу муниципального образования для проведения голосования по кандидатурам на должность главы муниципального образования представляется не менее двух зарегистрированных конкурсной комиссией кандидатов.

3. Установленное пунктом 4 части 2 настоящей статьи ограничение не распространяется на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором в соответствии с уставом данного муниципального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования, за исключением случая избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Установленное пунктом 3 части 2 настоящей статьи требование о прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования не применяется к депутату представительного органа муниципального образования, избранному главой муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором в соответствии с уставом данного муниципального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

3.1. В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего избрание главы муниципального образования представительным органом соответствующего муниципального образования, выборы главы такого муниципального образования не назначаются и не проводятся, если соответствующий закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального образования был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, данный порядок применяется после истечения срока полномочий глав муниципальных образований, избранных до дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

3.2. Уставом муниципального образования могут устанавливаться ограничения, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более определенного данным уставом количества сроков подряд.

4. Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 настоящей статьи:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

4.1. Глава муниципального образования должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

5. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

5.1. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

6. Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

2) отставки по собственному желанию;

2.1) удаления в отставку в соответствии со статьей 74.1 настоящего Федерального закона;

3) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 настоящего Федерального закона;

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

11) утратил силу с 1 января 2012 года. - Федеральный закон от 30.11.2011 N 361-ФЗ;

11.1) утратил силу. - Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ;

12) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частями 3, 3.1-1, 3.2, 3.3, 4 - 6.2, 7 - 7.2 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

13) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

14) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

6.1. Полномочия главы муниципального района, главы муниципального округа, главы городского округа прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях:

1) несоблюдения главой муниципального района, главой муниципального округа, главой городского округа, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами";

2) установления в отношении избранных на муниципальных выборах главы муниципального района, главы муниципального округа, главы городского округа факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального района, главы муниципального округа, главы городского округа. При этом понятие "иностранные финансовые инструменты" используется в значении, определенном Федеральным законом, указанным в пункте 1 настоящей части.

7. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного органа муниципального образования, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

8. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования выборы главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, проводятся в сроки, установленные Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

8.1. В случае, если глава муниципального образования, полномочия которого прекращены досрочно на основании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования либо на основании решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, обжалует данные правовой акт или решение в судебном порядке, досрочные выборы главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, не могут быть назначены до вступления решения суда в законную силу.

8.1-1. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования избрание главы муниципального образования, избираемого представительным органом муниципального образования из своего состава или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, осуществляется не позднее чем через шесть месяцев со дня такого прекращения полномочий.

При этом если до истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования осталось менее шести месяцев, избрание главы муниципального образования из состава представительного органа муниципального образования осуществляется на первом заседании вновь избранного представительного органа муниципального образования, а избрание главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, - в течение трех месяцев со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.

8.2. В случае, если глава муниципального образования, полномочия которого прекращены досрочно на основании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования либо на основании решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, обжалует данные правовой акт или решение в судебном порядке, представительный орган муниципального образования не вправе принимать решение об избрании главы муниципального образования, избираемого представительным органом муниципального образования из своего состава или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, до вступления решения суда в законную силу.

Местное самоуправление, призванное законодателем решать вопросы местного значения, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории страны. Учитывая положения действующего международного и внутригосударственного законодательства, закрепляющего понятие, сущность и назначение местного самоуправления, прежде всего, предписания Европейской Хартии местного самоуправления, а также нормы Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важно обратить внимание, что вопросы местного значения решаются населением как самостоятельно, так и через органы местного самоуправления. В этой связи актуальность приобретает юридический статус как органов муниципального управления, так и их должностных лиц, важное влияние на правовое положение которых оказала реформа российского местного самоуправления в 2003 – 2009 гг.

Так, с принятием 6 октября 2003 г. Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» произошли существенные изменения правовых, организационных, политических, финансово-экономических и территориальных основ местного самоуправления в нашей стране. В связи с чем, появились новые виды муниципальных образований, ввелись обязательные органы местного самоуправления и их должностные лица. Таким образом, сегодня муниципальными образованиями являются: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения.

В соответствии с Федеральным законом № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» от 27.05.2014 г. наряду с уже законодательно введенными и сформированными на всей территории России пятью видами муниципальных образований добавлены еще два – городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. На наш взгляд, прослеживается принцип «матрешки» при формировании как территориальных, так и политико-правовых основ при организации муниципалитетов, что усложняет процедуру их функционирования и, в то же время, финансирования.

Федеральный законодатель четко обозначил, что в каждом муниципальном образовании должны быть три обязательных органа местного самоуправления (возможно и более при наличии достаточных средств финансирования в муниципалитете): глава муниципального образования, представительный орган и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган). Причем глава муниципального образования может быть как руководителем местной думы, так и руководителем местной администрации. А в случае сельского поселения позволяется правовое положение «три в одном»: когда глава муниципального образования одновременно может являться и главой местной думы, и главой местной администрации.

Рассматривая правовые факторы, влияющие на юридическое положение органов местного самоуправления и их должностных лиц, следует выделить и проанализировать следующие конституционные положения и установления федерального законодательства.

Обращая внимание на положение органов местной власти в структуре муниципального управления, можно заметить, что важным основополагающим принципом их формирования и функционирования является конституционное положение, закрепленное в статье 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Учитывая данное обстоятельство как основание, следует определить, что принцип разделения властей не распространяется на местный уровень власти. Что в целом представляет собой важный фактор, влияющий на эффективность местного самоуправления, так как позволяет главе муниципального образования в зависимости от вида муниципалитета совмещать две должности, что недопустимо на уровне органов федеральной и региональной государственной власти.

Следующим вторым фактором, влияющим на оптимальность осуществления муниципальной власти является отсутствие на местах законодательных органов. Как следствие, местные думы и советы, являясь представительными органами, не обладают правом принятия законов, издавая только подзаконные акты, последние, как известно, обладают меньшей юридической силой и не противоречат федеральному и региональному законодательству. Следует отметить, что на местном уровне так же не существует и местных судов, исходя из статьи 12 Конституции Российской Федерации.

Как представляется, вводя единообразные четко закрепленные формы осуществления муниципального управления на всей территории Российской Федерации, законодатель унифицировал основы местного самоуправления, с одной стороны, а, с другой, предоставил важную возможность местному населению учитывать собственные интересы, местные нужды и потребности, исторические и национальные обычаи и традиции в процессе формирования органов местного самоуправления. Это является немаловажным фактором эффективности деятельности муниципалитетов в современных политических правовых и демократических условиях, а также непосредственно влияет на формирование гражданского общества.

Сегодня, подводя первые итоги функционирования местных органов в новых правовых, экономических и политических условиях, нельзя однозначно утверждать о стабильности и эффективности в сфере муниципального управления, являющиеся основными целями проводимой реформы местного самоуправления и муниципальной службы. Можно выделить ряд несовершенств в организации местной власти, в определении правового статуса институтов, требующих скорейшего разрешения. В этой связи представляется важным акцентировать внимание на появление и довольно скорое внедрение в новых сформированных видах муниципальных образований западной модели назначаемого главы местной администрации – так называемого «сити-менеджера», по поводу места и роли которого отсутствует единство мнений как в юридической научной и правоприменительной сфере, так с позиции социально-политических наук. Для ряда городских поселений и городских округов институт назначения сити-менеджера относительно новый и подводить итоги эффективности данного нововведения еще рано ввиду неоднозначности толкования и определения его правового положения, а также места и роли в системе как муниципального, так и государственного управления. Так, в системе местной власти и ее органов важное значение приобретает политико-правовой и должностной институт сити-менеджера или главы местной администрации, назначаемого по контракту. Учитывая возникший новый категориальный аппарат, непосредственно термин «сити-менеджер» законодатель в нормативно-правовых актах не использует. Такая формулировка, применяемая к данному должностному лицу местного самоуправления, была вызвана скорее попыткой использовать зарубежный опыт построения структуры местной власти, а также смысловым значением и сложившейся практикой, нежели правовым определением.

Сити-менеджер – это лицо, являющееся главой местной администрации (исполнительно- распорядительного органа местного самоуправления), назначенное по контракту главой муниципального образования, который, в свою очередь, избирается руководителем представительного местного органа из числа депутатов муниципального образования. Таким образом, напрашивается вывод о том, что невозможность влияния государственного управления посредством исполнительной системы (как в случае модели регионального назначения глав субъектов федерации), компенсируется юридически и политически (учитывая представительство политических партий в местных думах) через представительную муниципальную власть, лишенную законодательных полномочий.

Однако, на наш взгляд, данный институт сити-менеджера является, с одной стороны, умалением значимости руководителя местной администрации в муниципальных образованиях, а, с другой, способствует укреплению вертикали власти и усилению влияния государственной власти на местную систему управления. Учитывая значимость проправительственной политической партии, возрастающую в последнее время в органах власти федерального, регионального и местного уровней, позиция, диктуемая «сверху» федеральным законодателем, позволяет проводить политику контроля государственной власти за муниципальным управлением, что противоречит принципам самостоятельности и независимости местного самоуправления в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации.

Следующим немаловажным моментом юридического значения является вопрос о том, является ли глава местной администрации в качестве сити-менеджера муниципальным служащим. Несмотря на то, что фактически его роль как звена муниципального управления заключается в руководстве самостоятельным органом местного самоуправления, эта проблема однозначно разрешается Федеральным законом № 25-ФЗ 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации». На основании ст. 11 вышеуказанного закона глава местной администрации, замещающий должность по контракту, является муниципальным служащим. В соответствии с законом муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Таким образом, муниципальный служащий – это сотрудник органа местного самоуправления или его руководитель, являющийся гражданином государства, замещающий должность муниципальной службы, деятельность которого направлена на обеспечение исполнения полномочий органов местного самоуправления в целях осуществления народовластия.

Учитывая положения закона о муниципальной службы № 25-ФЗ 2007 г., правовому положению главы местной администрации, назначенному по контракту главой муниципалитета, следует уделить довольно пристальное внимание. Как представляется, отнесение любого сотрудника органа местного самоуправления к категории должностного лица или служащего должно определяться не способом поступления на должность, а функциональным назначением конкретной должности в муниципальном органе власти. При этом следует исходить из общего действующего законодательства, которое делит сотрудников органов власти на лиц, замещающих муниципальные должности и лиц, замещающих должности муниципальной службы. В соответствии с законом, муниципальная должность предназначена для непосредственного исполнения полномочий органа местного самоуправления, а должность муниципальной службы – для обеспечения исполнения их полномочий.

На наш взгляд, в современных условиях проведения местной реформы, осуществления муниципальных выборов как формы местной демократии, требуется научное осмысление правового положения главы исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления или местной администрации, назначенного по контракту. Правовой статус данного субъекта муниципального управления определяется рядом нормативно- правовых актов, прежде всего, Федеральным законом № 131-ФЗ от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и положениями Федерального закона № 25-ФЗ от 02.03.2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Еще раз отметим, что в соответствии с Федеральным законом № 25-ФЗ глава местной администрации, назначенный по контракту главой муниципального образования, является муниципальным служащим. Вследствие этого, на него распространяются положения законодательства о муниципальной службе. Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 42 четко установил, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, законами субъектов федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

В то же время положения Федерального закона № 131-ФЗ определяют три основных обязательных и самостоятельных органа местного самоуправления: представительный орган, глава муниципального образования и исполнительно-распорядительный орган или местная администрации. Руководители всех органов власти в соответствии с действующим законодательством призваны непосредственно исполнять их полномочия, независимо от способа поступления на должность. В то время как основная задача службы (и государственной, и муниципальной) как политико-правового института, исходя из действующего законодательства, обеспечивать исполнение полномочий органов как государственной, так и муниципальной власти соответственно. Учитывая тот факт, что глава местной администрации непосредственно исполняет полномочия, он относится к должностным лицам местного самоуправления на основании ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ.

Так как в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления (или местная администрация) является самостоятельным местным органом и на основании статьи 34 того же закона обязателен в системе органов местного самоуправления, следовательно, глава данного органа не обеспечивает реализацию полномочий, а непосредственно их исполняет, учитывая его функциональную принадлежность и должностной статус.

Таким образом, следуя логике и предписаниям положений законов (в частности, Федерального закона № 131-ФЗ, Федерального закона № 25-ФЗ), действующих в Российской Федерации, главу местной администрации, назначенного по контракту, целесообразнее относить не к муниципальным служащим, а к лицам, замещающим муниципальные должности. В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная должность предусмотрена для непосредственного исполнения полномочий органа местного самоуправления, в то время как должность муниципальной службы предназначена для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления, на основании положений Федерального закона № 131-ФЗ исполнительно-распорядительный орган является самостоятельным.

Поэтому, на наш взгляд, глава местной администрации должен относиться к категории руководящего, но не обеспечивающего персонала. Как уже отмечалось, законодатель решил данный вопрос, отнеся главу местной администрации, назначенного по контракту главой муниципального образования к муниципальным служащим. Как следствие, в нормативных актах регионального и муниципального уровней, которые не должны противоречить федеральному законодательству, соблюдается то же правило.

Проблемы, предлагаемые в статье для рассмотрения, вызывают определенный интерес на всех уровнях власти, и потому нуждаются как в научном обосновании, так и в законодательном урегулировании в целях соответствия правовых установлений современным реалиям и потребностям муниципалитетов.

1. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.// Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, Ст. 4398

2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.// Собрание законодательства РФ, 09.10.2003, № 40, Ст. 3822

3. Ковешников Е.М. Муниципальное право. – М., 2012

4. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. – М., 2014

5. Москалев А.В. Муниципальная служба: понятие, признаки, принципы // «Вестник Пермского университета». – 2012. - № 2

Читайте также: