Является ли глава района госслужащим
Опубликовано: 03.10.2024
1. Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
2. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.
Статья 8. Классификация муниципальных должностей муниципальной службы
1. Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
2. Законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.
Статья 9. Квалификационные разряды муниципальных служащих
1. Квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы.
2. Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.
Статья 10. Права и обязанности муниципального служащего
Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.
Статья 11. Ограничения, связанные с муниципальной службой
1. Муниципальный служащий не вправе:
1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
2) быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;
3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
4) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;
6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;
7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;
8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;
9) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
10) принимать участие в забастовках;
11) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.
2. Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.
3. Муниципальный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Статья 12. Сведения о доходах муниципального служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности
Муниципальный служащий ежегодно в соответствии с федеральным законом, а также гражданин при поступлении на муниципальную службу обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.
ГАРАНТ:
О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе см. Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. N 484
Статья 13. Поощрение муниципального служащего
Виды поощрений муниципального служащего и порядок их применения устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.
Статья 14. Ответственность муниципального служащего
За неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.
Статья 15. Гарантии для муниципального служащего
1. Муниципальному служащему гарантируются:
1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;
2) денежное содержание и иные выплаты;
3) ежегодный оплачиваемый отпуск;
4) медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;
5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;
7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;
8) защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
2. В случае ликвидации органа местного самоуправления, сокращения штата работников данного органа муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные законодательством Российской Федерации о труде для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, организаций, сокращения штата работников.
3. Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего.
Статья 16. Денежное содержание муниципального служащего
Размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.
Статья 17. Отпуск муниципального служащего
1. Муниципальному служащему устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий муниципальных служащих федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска муниципальному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, дополнительный оплачиваемый отпуск.
2. Ежегодный оплачиваемый отпуск и дополнительный оплачиваемый отпуск суммируются и по желанию муниципального служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней.
3. Муниципальному служащему может быть предоставлен отпуск без сохранения заработной платы на срок не более одного года, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Статья 18. Пенсионное обеспечение муниципального служащего и членов его семьи
1. На муниципального служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственного служащего в Российской Федерации, устанавливаемые федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного служащего по соответствующей государственной должности.
2. В случае смерти муниципального служащего, связанной с исполнением им должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его с муниципальной службы, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии по случаю потери кормильца в порядке, определяемом федеральным законом.
Статья 19. Стаж муниципальной службы
1. В стаж муниципальной службы муниципального служащего включается время работы на муниципальных должностях муниципальной службы, выборных муниципальных должностях и государственных должностях.
Включение в стаж муниципальной службы иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
2. Стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего.
Время работы на муниципальных должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе.
Статья 20. Прохождение муниципальной службы
1. Поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
2. Порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.
Статья 20.1. Основания для прекращения муниципальной службы
1. Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено также по инициативе руководителя органа местного самоуправления в случаях:
достижения предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы;
прекращения гражданства Российской Федерации;
несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для муниципального служащего настоящим Федеральным законом;
разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
2. Выход на пенсию муниципального служащего осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. Предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы - 60 лет. Допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного для муниципальной службы возраста. Однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год.
обьясните пожалуйста является ли муниципальным служащим глава администрации муниципального района если он же является главой муниципального района выбранный населением района путем всеобщим голосованием из прочитанных мною законов мне ясно что муниципальным служ является лицо заключившее контракт ( трудовой договор)
но в нашем случае глава района и глава администрации района одно лицо не заключает контракт или устав является контрактом не пойму получается что глава администрации не заключивший ТРУДОВОЙ ДОГОВОР(контракт) не является муниципальным служащим абсурд какой то разьясните на основании закооности И ЖЕЛАТЕЛЬНО СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИчто происходит с уважением нужен ответ с коментарием
Александр, на сомом деле здесь не все так сложно как кажется.
ФЗ «О государственной гражданской службе» в п.2 ст.3 четко закрепляет, что государственная гражданская служба РФ подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. О какой-либо «государственной гражданской муниципальной службе» речь в данном законе не идет. Таким образом, муниципальная служба не является, по мнению законодателя, государственной. Аналогичное положение есть в п.1 ст.3 ФЗ "О муниципальной службе в РФ"
Народ Российской Федерации осуществляет свою власть через систему публичной власти, которая осуществляется в России в формах государственной власти Российской Федерации (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть). Эти три уровня публичной власти России организационно обособлены друг от друга, самостоятельны в пределах своих полномочий, но природа их по существу одинаковая – органы власти получают свои полномочия от народа (населения соответствующей территории).
Согласно ст.8 указанного Федерального закона муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.
Муниципальный служащий занимает определенную должность. Должность муниципального служащего может быть:
-выборной, т.е. замещаемой в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
-невыборной, т.е. должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Законодатель рассматривает как муниципальнуюслужбутолько профессиональную деятельность на так называемыхиныхмуниципальных должностях (т.е. невыборных – т.е. тех, на которых граждане работают по трудовому договору). Профессиональная деятельность главы муниципального образования, иных выборных лиц местного самоуправления, депутатов под понятие муниципальной службы не попадает. В ч.2 ст.2 Закона указывается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным Законом не устанавливается. Здесь должны действовать особые акты.
То есть получается, что хотя и выбираемые должности, и невыбираемые должности работников органа местного самоуправления объединены законодателем под понятием «муниципальный служащий», регламентация их правового статуса происходит различными нормативно-правовыми актами. Возникает достаточно странная ситуация, когда одни лица, занимающие муниципальные должности, относятся к категории муниципальных служащих, а другие, также занимающие муниципальные должности, к указанной категории не относятся.
Плюс не надо забывать любимый УК РФ, где неоднократно глав муниципальных образований судили по статьям из главы 30, где законодатель все это приравнял между собой.
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
В реестре муниципальных должностей муниципальной службы могут быть установлены муниципальные должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего выборную муниципальную должность. Указанные муниципальные должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.
Взглянем для примера на реестр муниципальных должностей в Оренбургской области (я просто не знаю откуда Вы).
Так, к примеру, согласно Приложению 1 в Перечень муниципальных должностей в городских округах и муниципальных районах входят:
1. Глава муниципального образования.
2. Председатель Думы муниципального образования.
3. Заместитель председателя Думы муниципального образования.
4. Депутат Думы муниципального образования.
5. Председатель избирательной комиссии муниципального образования.
6. Секретарь избирательной комиссии муниципального образования.
7. Председатель контрольного органа муниципального образования, сформированного на муниципальных выборах.
8. Заместитель председателя контрольного органа муниципального образования, сформированного на муниципальных выборах.
9. Член контрольного органа муниципального образования, сформированного на муниципальных выборах.
Должности муниципальной службы подразделяются на четыре основные категории: 1) руководители; 2) помощники (советники); 3) специалисты; 4) обеспечивающие специалисты.
Руководители - должности руководителей и заместителей руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных подразделений (органов) местного самоуправления, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничений срока полномочий. Большинство исследователей относят в эту категорию и выборных должностных лиц, в том числе глав муниципальных образований, депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.
Плюс существует УКАЗ Президента РФ от 19.11.2007 N 1532
"ОБ ИСЧИСЛЕНИИ СТАЖА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДЛЯ УСТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ГРАЖДАНСКИМ СЛУЖАЩИМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЕЖЕМЕСЯЧНОЙ НАДБАВКИ К ДОЛЖНОСТНОМУ ОКЛАДУ ЗА ВЫСЛУГУ ЛЕТ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРОДОЛЖИТЕЛЬНОСТИ ЕЖЕГОДНОГО ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ОПЛАЧИВАЕМОГО ОТПУСКА ЗА ВЫСЛУГУ ЛЕТ И РАЗМЕРА ПООЩРЕНИЙ ЗА БЕЗУПРЕЧНУЮ И ЭФФЕКТИВНУЮ ГОСУДАРСТВЕННУЮ ГРАЖДАНСКУЮ СЛУЖБУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
п. 12 этого Указа:
Периоды замещения на постоянной (штатной) основе муниципальных должностей (должностей депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса).
Таким образом да, глава администрации муниципального района является муниципальным служащим.
В общем, если коротко, то глава администрации муниципального района является муниципальным служащим, а контракт с ним заключается по результатам выборов как свободного волеизъявления граждан.
Хорошо, как тогда оформляются его полномочия?
Ваш вопрос полностью урегулирован Федеральным законом от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 03.12.2012) "О муниципальной службе в Российской Федерации" и Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Между терминами "муниципальный орган" и "орган местного самоуправления" разницы нет, это одно и то же.
В соответствие со ст. 2 Закона «О муниципальной службе», муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Следуя ст. 6 рассматриваемого закона, должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления.
При этом, нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя) (та же ст. 6).
Согласно ст. 10 указанного закона, муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Трудовой контракт заключать ему необходимо, для получения оплаты (содержания) за свой труд, прав, предоставленных трудовым законодательством и надлежащего исполнения трудовых обязанностей (ст.ст. 11, 12 закона).
Более того, исходя из п.п. 6,7 ст. 16 указанного закона, поступить на муниципальную службу невозможно без заключения трудового договора (контракта).
Этим же законом предусмотрено, что порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В соответствие со ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Согласно ст. 2 рассматриваемого закона, муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
В соответствие со ст. 36 того же закона, глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с рассматриваемой статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствие со ст. 37 закона, глава руководит администрацией: «главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.»
Вывод: глава администрации района - это муниципальный служащий, занимающий свою должность на основании трудового договора (контракта), полномочия которого, определяются законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом. Трудовой контракт он заключить должен в целях получения прав и исполнения обязанностей муниципального служащего, предусмотренных трудовым законодательством, законом "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Обязан ли зарегистрированный кандидат на время его участия на конкурсной основе на должность главы муниципального образования, выполняющий свои обязанности действующего главы муниципального образования, на время его участия в выборах освобождаться от выполнения своих должностных обязанностей, представлять в избирательную комиссию копии соответствующих приказов?
Должен ли зарегистрированный кандидат, находящийся на муниципальной службе, освобождаться от выполнения должностных обязанностей? Является ли глава муниципального образования муниципальным служащим?
Ответ
В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования может избираться представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Глава муниципального образования, независимо от способа избрания, в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ является лицом, замещающим муниципальную должность. Муниципальным служащим он не является.
Кандидат на замещение должности главы муниципального образования должен соответствовать требованиям, предъявляемым к выборным должностным лицам, предусмотренным федеральным законодательством.
Эти требования содержатся в Федеральном законе № 67-ФЗ, Федеральном законе № 131-ФЗ, Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и других федеральных законах, касающиеся определенных ограничений и запретов для главы муниципального образования. Например, к ним могут относиться вопросы гражданства, наличие судимости, наличие счетов (вкладов) в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации и т.д.
При этом данные федеральные законы не содержат норм, не позволяющих действующим главам муниципальных образований принимать участие в указанном выше конкурсе. Однако в законодательстве специально оговаривается недопустимость использования этими лицами преимуществ своего должностного положения в период избирательных кампаний.
Учитывая вышеизложенное, действующие главы муниципальных образований могут принимать участие в конкурсе, не слагая своих полномочий, но не используя при этом преимущества своего должностного положения.
Так, ч. 1 ст. 40 указанного Федерального № 67-ФЗ устанавливает, что кандидаты, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, а также кандидаты, являющиеся должностными лицами, журналистами, другими творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения.
Указанные ограничения носят императивный характер и закреплены в ч. 5 ст. 40 Федерального закона № 67-ФЗ. В силу указанной нормы под использованием преимуществ должностного или служебного положения понимается:
а) привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума;
б) использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению
и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума, если иным кандидатам, избирательным объединениям, группам участников референдума не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях;
в) использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, организаций независимо от формы собственности, за исключением указанных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий, для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда, фонда референдума;
г) использование на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственности организаций, за исключением транспортных средств, находящихся в собственности политических партий, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума. Данное положение не распространяется на лиц, пользующихся указанными транспортными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной охране;
д) сбор подписей избирателей, участников референдума, ведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися главами местных администраций, либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета, средств соответствующей организации) командировок;
е) доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, участников референдума, ведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, если иным кандидатам, избирательным объединениям, группам участников референдума для этих целей не будет гарантирован такой же доступ в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом;
ж) агитационное выступление в период избирательной кампании, кампании референдума при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий;
з) обнародование в период избирательной кампании, кампании референдума в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда.
Что касается прекращения полномочий главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации, сообщаю.
Глава муниципального образования является выборным должностным лицом местного самоуправления. В соответствии с ч. 3 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. Учитывая изложенное, полномочия действующего главы муниципального образования (а также его полномочия как главы местной администрации) независимо от того, принимает он участие в конкурсе или нет, прекратятся в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования.
Ю. Шунайлова, старший помощник прокурора г. Мариинска Кемеровской области.
Нормативные акты, которыми регулируется местное самоуправление, по-разному определяют муниципальную службу. Существующие правовые коллизии вызывают трудности при осуществлении прокурорского надзора за этой сферой общественных отношений.
Должность главы муниципального образования введена с 1993 г. Уставами всех муниципальных образований Кемеровской области "главы" предусмотрены. Открытым считается вопрос, является ли глава муниципального образования муниципальным служащим.
По словарю Ожегова, "служить" означает делать что-нибудь для кого-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказание, направлять свою деятельность на пользу чего-нибудь <*>. Согласно Уставу города Мариинска и Мариинского района Кемеровской области глава муниципального образования по всем вопросам своей деятельности подотчетен населению и Совету народных депутатов. Следовательно, он должен "служить" населению муниципального образования. Это, возможно, и означает, что глава должен считаться муниципальным служащим.
<*> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М.: Азбуковник, 1999.
Муниципальную службу можно отнести и к общественной службе. Малый энциклопедический словарь Брокгауза - Ефрона отличает общественную службу от государственной, во-первых, по способу назначения, во-вторых, по правам и преимуществам. Основной признак общественной службы - ее выборное начало <*>.
<*> Малый энциклопедический словарь: В 4 т.: Т. 4. Репринтное воспроизведенное издание Брокгауза и Ефрона. М.: ТЕРРА, 1977.
Определение муниципальной службы есть в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно Закону муниципальная служба - это профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления. Следовательно, глава муниципального образования не находится на муниципальной службе. ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Статус же выборного должностного лица не устанавливается.
Согласно ст. 1 Закона Кемеровской области "О местном самоуправлении Кемеровской области" муниципальная служба - это профессиональная, на постоянной основе деятельность граждан, занимающих должности в органах местного самоуправления, по исполнению их полномочий, задач и функций. Положения, аналогичного норме Федерального закона, что работа на выборной должности - не муниципальная служба, нет. На наш взгляд, такое регулирование правильно.
Поскольку выборное должностное лицо не является муниципальным служащим, на него не распространяются ограничения, установленные для муниципальных служащих (не заниматься иной деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой, и пр.). Так, главе муниципального образования не запрещено совмещать свою работу с предпринимательской деятельностью, что создает угрозу злоупотреблений. Он вправе исполнять обязанности даже в ходе избирательной кампании, при выборах нового главы.
УК РФ (ч. 2 ст. 285) относит главу местного самоуправления к субъекту должностного преступления, т.е. к должностному лицу. Но является ли он муниципальным служащим? Не будучи муниципальным служащим, он не может представлять муниципальное образование, не может быть связан с ним. Тогда как должностное лицо по УК - постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляет функции представителя власти либо выполняет организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в органах государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях.
Закон, который устанавливает основы муниципальной службы, по многим положениям дублирует нормативные акты, закрепляющие основы государственной службы. Возможно, это связано с тем, что у государственных и муниципальных служащих во многом совпадают функции, права и обязанности, система ограничений.
Но правовое регулирование муниципальной службы, на наш взгляд, должно отличаться от правового регулирования госслужбы. Согласно Конституции административное законодательство, общие принципы организации местного самоуправления находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Субъекты РФ, регулируя вопросы муниципальной службы, право регулировать некоторые из них предоставляют органам местного самоуправления. Как показывает прокурорская практика, акты местного самоуправления могут не соответствовать закону. Поэтому, мы полагаем, необходимо прежде всего детализировать правовое регулирование муниципальной службы на федеральном уровне, разграничить федеральным законом сферы правового регулирования между субъектами РФ и органами местного самоуправления. Необходимо устранить коллизии и четко определить статус муниципальных служащих и лиц, занимающих выборные должности.
Местное самоуправление, призванное законодателем решать вопросы местного значения, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории страны. Учитывая положения действующего международного и внутригосударственного законодательства, закрепляющего понятие, сущность и назначение местного самоуправления, прежде всего, предписания Европейской Хартии местного самоуправления, а также нормы Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важно обратить внимание, что вопросы местного значения решаются населением как самостоятельно, так и через органы местного самоуправления. В этой связи актуальность приобретает юридический статус как органов муниципального управления, так и их должностных лиц, важное влияние на правовое положение которых оказала реформа российского местного самоуправления в 2003 – 2009 гг.
Так, с принятием 6 октября 2003 г. Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» произошли существенные изменения правовых, организационных, политических, финансово-экономических и территориальных основ местного самоуправления в нашей стране. В связи с чем, появились новые виды муниципальных образований, ввелись обязательные органы местного самоуправления и их должностные лица. Таким образом, сегодня муниципальными образованиями являются: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения.
В соответствии с Федеральным законом № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» от 27.05.2014 г. наряду с уже законодательно введенными и сформированными на всей территории России пятью видами муниципальных образований добавлены еще два – городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. На наш взгляд, прослеживается принцип «матрешки» при формировании как территориальных, так и политико-правовых основ при организации муниципалитетов, что усложняет процедуру их функционирования и, в то же время, финансирования.
Федеральный законодатель четко обозначил, что в каждом муниципальном образовании должны быть три обязательных органа местного самоуправления (возможно и более при наличии достаточных средств финансирования в муниципалитете): глава муниципального образования, представительный орган и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган). Причем глава муниципального образования может быть как руководителем местной думы, так и руководителем местной администрации. А в случае сельского поселения позволяется правовое положение «три в одном»: когда глава муниципального образования одновременно может являться и главой местной думы, и главой местной администрации.
Рассматривая правовые факторы, влияющие на юридическое положение органов местного самоуправления и их должностных лиц, следует выделить и проанализировать следующие конституционные положения и установления федерального законодательства.
Обращая внимание на положение органов местной власти в структуре муниципального управления, можно заметить, что важным основополагающим принципом их формирования и функционирования является конституционное положение, закрепленное в статье 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Учитывая данное обстоятельство как основание, следует определить, что принцип разделения властей не распространяется на местный уровень власти. Что в целом представляет собой важный фактор, влияющий на эффективность местного самоуправления, так как позволяет главе муниципального образования в зависимости от вида муниципалитета совмещать две должности, что недопустимо на уровне органов федеральной и региональной государственной власти.
Следующим вторым фактором, влияющим на оптимальность осуществления муниципальной власти является отсутствие на местах законодательных органов. Как следствие, местные думы и советы, являясь представительными органами, не обладают правом принятия законов, издавая только подзаконные акты, последние, как известно, обладают меньшей юридической силой и не противоречат федеральному и региональному законодательству. Следует отметить, что на местном уровне так же не существует и местных судов, исходя из статьи 12 Конституции Российской Федерации.
Как представляется, вводя единообразные четко закрепленные формы осуществления муниципального управления на всей территории Российской Федерации, законодатель унифицировал основы местного самоуправления, с одной стороны, а, с другой, предоставил важную возможность местному населению учитывать собственные интересы, местные нужды и потребности, исторические и национальные обычаи и традиции в процессе формирования органов местного самоуправления. Это является немаловажным фактором эффективности деятельности муниципалитетов в современных политических правовых и демократических условиях, а также непосредственно влияет на формирование гражданского общества.
Сегодня, подводя первые итоги функционирования местных органов в новых правовых, экономических и политических условиях, нельзя однозначно утверждать о стабильности и эффективности в сфере муниципального управления, являющиеся основными целями проводимой реформы местного самоуправления и муниципальной службы. Можно выделить ряд несовершенств в организации местной власти, в определении правового статуса институтов, требующих скорейшего разрешения. В этой связи представляется важным акцентировать внимание на появление и довольно скорое внедрение в новых сформированных видах муниципальных образований западной модели назначаемого главы местной администрации – так называемого «сити-менеджера», по поводу места и роли которого отсутствует единство мнений как в юридической научной и правоприменительной сфере, так с позиции социально-политических наук. Для ряда городских поселений и городских округов институт назначения сити-менеджера относительно новый и подводить итоги эффективности данного нововведения еще рано ввиду неоднозначности толкования и определения его правового положения, а также места и роли в системе как муниципального, так и государственного управления. Так, в системе местной власти и ее органов важное значение приобретает политико-правовой и должностной институт сити-менеджера или главы местной администрации, назначаемого по контракту. Учитывая возникший новый категориальный аппарат, непосредственно термин «сити-менеджер» законодатель в нормативно-правовых актах не использует. Такая формулировка, применяемая к данному должностному лицу местного самоуправления, была вызвана скорее попыткой использовать зарубежный опыт построения структуры местной власти, а также смысловым значением и сложившейся практикой, нежели правовым определением.
Сити-менеджер – это лицо, являющееся главой местной администрации (исполнительно- распорядительного органа местного самоуправления), назначенное по контракту главой муниципального образования, который, в свою очередь, избирается руководителем представительного местного органа из числа депутатов муниципального образования. Таким образом, напрашивается вывод о том, что невозможность влияния государственного управления посредством исполнительной системы (как в случае модели регионального назначения глав субъектов федерации), компенсируется юридически и политически (учитывая представительство политических партий в местных думах) через представительную муниципальную власть, лишенную законодательных полномочий.
Однако, на наш взгляд, данный институт сити-менеджера является, с одной стороны, умалением значимости руководителя местной администрации в муниципальных образованиях, а, с другой, способствует укреплению вертикали власти и усилению влияния государственной власти на местную систему управления. Учитывая значимость проправительственной политической партии, возрастающую в последнее время в органах власти федерального, регионального и местного уровней, позиция, диктуемая «сверху» федеральным законодателем, позволяет проводить политику контроля государственной власти за муниципальным управлением, что противоречит принципам самостоятельности и независимости местного самоуправления в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации.
Следующим немаловажным моментом юридического значения является вопрос о том, является ли глава местной администрации в качестве сити-менеджера муниципальным служащим. Несмотря на то, что фактически его роль как звена муниципального управления заключается в руководстве самостоятельным органом местного самоуправления, эта проблема однозначно разрешается Федеральным законом № 25-ФЗ 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации». На основании ст. 11 вышеуказанного закона глава местной администрации, замещающий должность по контракту, является муниципальным служащим. В соответствии с законом муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Таким образом, муниципальный служащий – это сотрудник органа местного самоуправления или его руководитель, являющийся гражданином государства, замещающий должность муниципальной службы, деятельность которого направлена на обеспечение исполнения полномочий органов местного самоуправления в целях осуществления народовластия.
Учитывая положения закона о муниципальной службы № 25-ФЗ 2007 г., правовому положению главы местной администрации, назначенному по контракту главой муниципалитета, следует уделить довольно пристальное внимание. Как представляется, отнесение любого сотрудника органа местного самоуправления к категории должностного лица или служащего должно определяться не способом поступления на должность, а функциональным назначением конкретной должности в муниципальном органе власти. При этом следует исходить из общего действующего законодательства, которое делит сотрудников органов власти на лиц, замещающих муниципальные должности и лиц, замещающих должности муниципальной службы. В соответствии с законом, муниципальная должность предназначена для непосредственного исполнения полномочий органа местного самоуправления, а должность муниципальной службы – для обеспечения исполнения их полномочий.
На наш взгляд, в современных условиях проведения местной реформы, осуществления муниципальных выборов как формы местной демократии, требуется научное осмысление правового положения главы исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления или местной администрации, назначенного по контракту. Правовой статус данного субъекта муниципального управления определяется рядом нормативно- правовых актов, прежде всего, Федеральным законом № 131-ФЗ от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и положениями Федерального закона № 25-ФЗ от 02.03.2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Еще раз отметим, что в соответствии с Федеральным законом № 25-ФЗ глава местной администрации, назначенный по контракту главой муниципального образования, является муниципальным служащим. Вследствие этого, на него распространяются положения законодательства о муниципальной службе. Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 42 четко установил, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, законами субъектов федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
В то же время положения Федерального закона № 131-ФЗ определяют три основных обязательных и самостоятельных органа местного самоуправления: представительный орган, глава муниципального образования и исполнительно-распорядительный орган или местная администрации. Руководители всех органов власти в соответствии с действующим законодательством призваны непосредственно исполнять их полномочия, независимо от способа поступления на должность. В то время как основная задача службы (и государственной, и муниципальной) как политико-правового института, исходя из действующего законодательства, обеспечивать исполнение полномочий органов как государственной, так и муниципальной власти соответственно. Учитывая тот факт, что глава местной администрации непосредственно исполняет полномочия, он относится к должностным лицам местного самоуправления на основании ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ.
Так как в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления (или местная администрация) является самостоятельным местным органом и на основании статьи 34 того же закона обязателен в системе органов местного самоуправления, следовательно, глава данного органа не обеспечивает реализацию полномочий, а непосредственно их исполняет, учитывая его функциональную принадлежность и должностной статус.
Таким образом, следуя логике и предписаниям положений законов (в частности, Федерального закона № 131-ФЗ, Федерального закона № 25-ФЗ), действующих в Российской Федерации, главу местной администрации, назначенного по контракту, целесообразнее относить не к муниципальным служащим, а к лицам, замещающим муниципальные должности. В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная должность предусмотрена для непосредственного исполнения полномочий органа местного самоуправления, в то время как должность муниципальной службы предназначена для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления, на основании положений Федерального закона № 131-ФЗ исполнительно-распорядительный орган является самостоятельным.
Поэтому, на наш взгляд, глава местной администрации должен относиться к категории руководящего, но не обеспечивающего персонала. Как уже отмечалось, законодатель решил данный вопрос, отнеся главу местной администрации, назначенного по контракту главой муниципального образования к муниципальным служащим. Как следствие, в нормативных актах регионального и муниципального уровней, которые не должны противоречить федеральному законодательству, соблюдается то же правило.
Проблемы, предлагаемые в статье для рассмотрения, вызывают определенный интерес на всех уровнях власти, и потому нуждаются как в научном обосновании, так и в законодательном урегулировании в целях соответствия правовых установлений современным реалиям и потребностям муниципалитетов.
1. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.// Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, Ст. 4398
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.// Собрание законодательства РФ, 09.10.2003, № 40, Ст. 3822
3. Ковешников Е.М. Муниципальное право. – М., 2012
4. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. – М., 2014
5. Москалев А.В. Муниципальная служба: понятие, признаки, принципы // «Вестник Пермского университета». – 2012. - № 2
Читайте также: