Кто издает декреты в рб

Опубликовано: 16.05.2024

Декрет Президента – это нормативный правовой акт (1), имеющий силу закона (2), регулирующий те же отношения, что и закон (3) и издаваемый Президентом только в случае специально предусмотренныхКонституцией Беларуси (4).

Декреты бывают 2 видов:

Делегированные декреты Временные декреты
Они издаются Президентом на основании специально принимаемого Парламентом закона. Данный закон принимается именно для того, чтобы предоставить (делегировать) Президенту полномочия на издание декретов. Поскольку декреты имеют силу закона, то делегируемые таким образом полномочия называются законодательными. Проект закона о делегировании Президенту законодательных полномочий может быть внесен в Палату представителей только сами Президентом. Парламент вправе принять или отклонить внесенный проект закона. Данный закон принимается простым большинством членов каждой палаты (50% + 1голос). Рассматриваемый закон должен определять общественные отношения, полномочия по регулированию которых делегируются Президенту. Кроме того, в Законе должен указываться срок, на который Президенту делегируются полномочия. Делегированные декреты регулируют те же отношения, что и законы, однако часть 2 статьи 101Конституции Беларуси закрепляет круг вопросов, полномочия по регулированию которых нельзя делегировать Президенту. В течение определенного законом срока, Президент может издать любое число делегированных декретов. В этих декретах разрешается устанавливать иные правила, чем содержащиеся в действующих законах. Следовательно, в случае противоречия, делегированные декреты обладают верховенством над законом. С истечением срока, на который Президенту делегированы полномочия, изданные им в рамках этого срока декреты не утрачивают силу, а продолжают действовать. Однако с истечением срока Парламент может своими законами вносить изменения в делегированные декреты, признавать их утратившими силу, устанавливать иные правила, чем содержащиеся в декрете. Таким образом, законы, принимаемые по истечении срока, приобретают верховенство над ранее изданным декретом. Следует иметь в виду, что и в рамках срока делегированные декреты не могут противоречить закону, которым Президенту делегированы законодательные полномочия. Ни одного делегированного декрета на практике нет. Такая ситуация объясняется в том числе возможностью издания Президентом декретов второго вида Они отличаются от делегированных декретов основанием издания, поскольку издаются по инициативе самого Президента (или предложению Правительства) непосредственно на основе Конституции Беларуси, но при условии наличия особой необходимости. Конституция не раскрывает понятие «особая необходимость». Видимо под особой необходимостью следует понимать внезапно возникшую острую проблемную ситуацию, для урегулирования которой требуется срочно издать законодательный акт. На практике такая необходимость случается примерно дважды в месяц. С 1996 года издано около 300 временных декретов. В среднем ежегодно Президент издает около 20 временных декретов. Временные декреты регулируют те же отношения, что и законы. Конституция Беларуси в данном случае не закрепляет круг вопросов, по которым нельзя издавать временные декреты, что отличается от порядка издания делегированных декретов. Однако Закон «О Президенте Республики Беларусь» гласит, что временные декреты не могут издаваться по тем же вопросам, что и делегированные (но есть исключения). Временные декреты в трехдневный срок со дня их издания должны быть представлены Президентом на рассмотрение нижней палаты парламента. Палата Представителей вправе рассматривать их в течение любого промежутка времени, а затем должна передать их Совету Республики также для рассмотрения. Временные декреты не нуждаются в утверждении (одобрении) со стороны Парламента. Они вступают в силу независимо от факта их рассмотрения Парламентом. Это принципиальный момент, который отличает временные декреты от указов Президента о введении чрезвычайного и военного положения. Последние утрачивают силу, если не утверждены Советом Республики. Смысл представления временных декретов в Парламент заключается в праве Парламента отменить данный акт. Если каждая из палат Парламента наберет не менее 2/3 голосов, то временный декрет Президента отменяется. Временные декреты могут устанавливать иные правила, чем содержащиеся в законах. Следовательно, временные декреты в случае противоречия с законами обладают верховенством. Парламент не в праве принимать законы по вопросам, которые отражены во временных декретах. Исходя из своего названия, временные декреты должны действовать в течение определенного срока. Однако Конституция Беларуси ничего не говорит о данном сроке. Оптимальной была бы ситуация, если бы Президент сам устанавливал во временных декретах срок их действия, но обычно на практике этого не происходит.

Подчеркнем, что согласно Конституции Беларуси, декреты Президента имеют силу закона. Это значит, что декреты Президента и законы равны по юридической силе. Однако если между этими актами возникает противоречие, то необходимо отдать приоритет тому или иному виду акта. Как следует из рассмотренного выше материала, чаще верховенством обладают декреты. Тем не менее, приоритет может принадлежать и законам:



1. Применительно к делегированным декретам:

a.Закон о делегировании Президенту законодательных полномочий обладает большей силой, чем изданные на его основе делегированные декреты.

b.С истечением срока, на который Президенту делегированы полномочия, вновь принятые законы обладают верховенством над ранее изданными законами.

2. Применительно к временным декретам:

a.Согласно закону «О ПрезидентеРеспублики Беларусь» Парламент может принимать законы о признании временных декретов утратившими силу, о внесении в них изменений, об установлении иных правил, чем содержащиеся в декретах, если проекты данных законов внесены в Парламент Президентом или с его согласия.

Подытоживая рассмотрение вопроса о правовых актах Президента, сделаем ряд выводово их юридической силе:

1.Правовые акты Президента обладают меньшей юридической силой, чем Конституция, решения республиканских референдумов, международные договоры, ратифицированные Парламентом.

2.Правовые акты Президента наделены большей юридической силой по отношению к актам Правительства, Национального банка, республиканских органов государственного управления, местных органов власти.

3.Правовые акты Президента могут не уступать по силе законам (декреты и подконституционные указы) либо обладают меньшей силой по сравнению с законами (подзаконные указы и распоряжения).

Конституцией предусмотрены следующие виды правовых актов Президента:

Декреты являются актами нормативного правового характера (понятие нормативного правового акта дано в Законе о нормативных правовых актах — они имеют общеобязательный характер, распро­страняют свое действие на неопределенный круг лиц, не исчерпыва­ются однократным применением, принимаются в установленном порядке компетентным субъектом).

Декрет Президента Республики Беларусь — нормативный пра­вовой акт Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных ему Парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временный декрет) для регулирова­ния наиболее важных общественных отношений.

Обычно Президент реализует свои полномочия (ст. 84 Конституции и др.) посредством издания указов и распоряжений, а Парламент — путем издания законов и постановлений. В том случае, когда Президент издает акт по вопросам, которые в обычной ситуации должны регули­роваться законом, он облекает свое решение в форму декрета, то есть он «играет» на правовом поле Парламента.

Декреты могут быть двух видов:

— издаваемые в порядке делегирования Парламентом на какое- то время своих полномочий Президенту. Согласно ч. 1 ст. 101

Конституции палаты Парламента законом, принятым большинством голосов от полного состава, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона; этот закон должен определять предмет регу­лирования и срок полномочий Президента на издание декрета. Максимальный срок нигде не определен. Можно предположить, что он не может быть более остающегося максимального срока полно­мочий работы палат Парламента. Однако этот вопрос в настоящее время не решен, и практика развивается в ином русле. Поэтому можно исходить из того, что и для Парламента, и для Президента сложившийся порядок приемлем. В части 2 указанной статьи опре­делен круг вопросов, по которым не допускается делегирование законодательных полномочий (нельзя делегировать право изменять и дополнять Конституцию, ее толковать, утверждать республиканский бюджет и т. п.).;

— временные декреты. Декреты, издаваемые в соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции в силу особой необходимости Президентом по своей инициативе либо предложению Правительства (в последнем случае они скрепляются также подписью Премьер-министра, однако таких случаев в практике еще не было). В трехдневный срок времен­ные декреты представляются для последующего рассмотрения Пала­той представителей, а затем—Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат (в зарубежной прак­тике обычно декреты, издаваемые Президентом, иногда и Правительством, сохраняют силу, если получили поддержку большинства). Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декре­тов, которые отменены.

Указы могут быть как нормативного правового характера, так и правоприменительного. Например, положение, которым регули­руется порядок прохождения службы в органах прокуратуры, утверж­дено указом, который является с учетом содержания положения нормативным актом, а указ о награждении какого-либо гражданина государственной наградой — правоприменительным.

Распоряжения Президента по общему правилу являются актами правоприменительного характера.

В практике последних лет имеет место издание Президентом дирек­тив. Их издано уже четыре. Ранее директивы издавались как самостоя­тельные акты (лишь одна утверждена указом). Законом о нормативных правовых актах установлено, что директивы утверждаются указами, которые являются актами программного характера (можно пред­положить, что они находятся на одной ступеньке правовой лестницы, что и программные законы (ст. 104 Конституции). Вместе с тем было бы полезно определить их соотношение, имея в виду, что программные законы прямо указаны в Конституции, кроме того, к их принятию причастен Президент не только на стадии осуществления по его по­ручению подготовки проектов законов, но и их подписания).

Законы, декреты и указы, издаваемые Президентом для реализации полномочий, прямо предусмотренных в Конституции, равны по юри­дической силе (ст. 137 Конституции) и относятся к законодательным актам. Некоторые указы могут издаваться на основе полномочий, предусмотренных законом.

Упрощенно, юридически не точно, но по сути правильным было бы назвать его «законом о законах».

Для понимания целей и задач Закона о нормативных актах с точки зрения обычного гражданина будет полезно построить такую логическую последовательность:

  • Все области общественных отношений регулируются законами и другими правовыми актами.
  • Эти акты имеют разную силу и сферу действия.
  • Некоторые ситуации могут регулироваться сразу несколькими законами.
  • Некоторые ситуации требуют регулирования, но ни один из правовых актов их прямо не касается.
  • Разные акты законодательства имеют разную силу, круг подчиненных им лиц и порядок применения.
  • Для того чтобы устранить возможные противоречия в действии всех перечисленных выше документов и привести их в систему принят Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

Подробный пересказ текста Закона оказался бы слишком громоздким, а некоторые положения Закона вовсе не следует перефразировать или сокращать, т.к. они представляют собой строгие определения и юридические термины.

Потому попробуем рассмотреть Закон о нормативных правовых актах с точки зрения человека, не имеющего специальной юридической подготовки и профессиональных знаний в этой области. Хотя особенное значение этот акт имеет как раз для юристов и законодателей. Рядовому же гражданину будет более всего полезно понимание общей системы законодательных актов и соотношения их силы для принятия решений.

Общие понятия Закона о нормативных правовых актах

Для понимания сути настоящего закона следует прочесть его 4 статью. В ней содержится указание на сферу действия Закона, категории актов на которые его действие не распространяется.

Закон о нормативных правовых актах не регулирует порядок принятия и результаты:

  • Решений принимаемых на референдумах;
  • Актов Конституционного и Верховного судов, а также Генерального прокурора;
  • Договоров между государствами;
  • Технических и локальных правовых актов;
  • Документации коллегиальных органов (протоколы совещаний, решения и др.).

Юридические определения используемых в теории и практике терминов даны в 1 статье Закона. Многие из них известны и, если не точно, то интуитивно понятны. Но смысл некоторых может оказаться неожиданностью, а некоторые общеизвестные иногда представляются слишком «размытыми». В числе прочих 1 статья Закона дает такие разъяснения:

Аналогия применения закона и права – так называется способ действия в ситуациях, которые прямо не указываются в законодательных актах. Тогда может стать позволительным руководствоваться положениями применимыми для сходных ситуаций. Это весьма сложный аспект применения законодательства, требующий немалых юридических знаний. Но и всем прочим гражданам следует знать о такой возможности.

Законодательными актами в Республике Беларусь являются: Конституция, Законы, декреты и указы Президента.

Нормативные правовые акты представляют собой документы издаваемые уполномоченными государственными органами. Сила нормативных правовых актов распространяется на неопределенный круг лиц, предполагается постоянное использование.

Действие нормативных правовых актов локального характера ограничивается определенным числом организаций.

Технические нормативные правовые акты имеют еще более узкий и конкретный диапазон применения в отдельных отраслях и сферах деятельности.

Также в 1 статье Закона о нормативных правовых актах содержится определение юридической силы. Это круг отношений, для которых становится обязательным применение определенной нормы.

2 статья предлагает полный список видов нормативных правовых актов применяемых в Республике Беларусь. Не строгий вариант этого списка в свободном изложении выглядит так:

  • Конституция – законодательный акт высшего порядка, определяющий главные правовые нормы и принципы.
  • Решения референдумов – акты принятые прямым народным голосованием на территории всей Республики или ее части.
  • Программные законы – законы, прямо следующие из текста Конституции, служат для раскрытия указанных в ней тем.
  • Кодексы – акты законодательства, сводящие в систему нормы, регулирующие определенную сферу отношений.
  • Законы – нормативные акты высшего уровня, регулирующие определенный круг вопросов.
  • Декреты, указы и директивы Президента – акты имеющие силу закона, издаваемые главой государства в соответствии с действующим законодательством. Наивысший юридический статус имеют декреты, затем следуют указы и директивы.
  • Постановления Парламента и Совета Министров – нормативные правовые акты, изданные этими органами государственной власти.
  • Акты Конституционного и Верховного судов, постановления пленумов этих судов и Генерального прокурора – нормативные правовые акты, касающиеся конкретных тем общественного устройства.
  • Постановления Национального банка – документы принятые названным государственным органом в целях практической реализации норм более высокого порядка.
  • Регламенты, инструкции, правила – эти нормативные правовые акты принимаются для регулирования конкретных направлений жизни общества.
  • Уставы - нормативные правовые акты, регулирующие деятельность только одной организации, государственной структуры.
  • Приказы республиканских органов – это также нормативные правовые акты, принимаемые руководителями соответствующих структур в пределах их полномочий.
  • Решения местных органов законодательной и исполнительной власти – акты, юридическая сила которых ограничена соответствующей территориальной единицей.

С 2 статьей Закона по смысловому значению неразрывно связана 3 статья. Ее цель – дать список правовых актов нормативными не являющихся, т.е. не имеющих обязательного действия на неопределенный круг лиц или не носящие постоянного характера.

Ненормативными правовыми актами являются:

  • Распоряжения Президента, глав палат Парламента и Премьер-министра.
  • Акты органов прокуратуры и иных государственных организаций.
  • Некоторые акты из перечисленных во 2 статье Закона, если это определено их содержанием.

Также важными особенностями правовых актов обязательно нужно назвать:

  • Дату вступления в силу этих документов;
  • Время действия нормативных актов;
  • Список лиц, на которых распространяется их обязательное действие.

Дата вступления в силу нормативных правовых актов зависит от их типа и регламентируется 65 статьей Закона. Некоторые из них начинают работать после официальной публикации, некоторые с даты принятия государственным органом. Время вступления в силу обязательно указывается в самом документе, так же как и срок его действия, если он определен.

68 статья Закона определяет общий круг лиц, для которых имеет обязательное действие тот или иной правовой акт. Определения на этот счет весьма просты:

  • Общереспубликанские правовые акты действуют на всей территории страны, для всех лиц в них указанных;
  • Акты административных единиц действуют аналогичным образом, но только на их территории;
  • Действие нормативных правовых актов обязательно для неопределенного круга лиц находящихся на соответствующей территории, если иное не определено законодательством или международными соглашениями.

Сила нормативных правовых актов

Все нормативные правовые акты имеют собственную юридическую силу, влияют на определенный спектр отношений и круг лиц.

Перечислим эти документы в порядке убывания их силы:

  • Конституция;
  • Декреты и указы;
  • Гражданский кодекс;
  • Другие кодексы. Здесь следует пояснить, что кодексы также представляют собой законы, но имеющие больший охват, масштаб действия.
  • Законы. Могут иметь приоритет перед декретами и указами только в тех случаях, если право принимать эти декреты и указы предоставлялось соответствующим законом.
  • Постановления Парламента, пленумов Верховного суда, акты этих судов и Генерального прокурора;
  • Акты министерств, ведомств и Национального банка.
  • Уставы государственных органов, положения, регламенты, правила, инструкции – находятся в подчиненном положении к перечисленным выше правовым актам. Их отношения между собой зависят от множества факторов и ситуаций применения.

Также к государственным правовым актам разного характера можно применить некоторые общие правила:

  • Документы принятые вышестоящим органом управления имеют большую силу в сравнении с принятыми нижестоящими организациями;
  • Позднейшие нормативные акты имеют большую силу в сравнении с аналогичными актами того же автора на эту же тему принятыми ранее;
  • Из актов принятых равными по положению органами важнейшим признается тот, автор которого имел специальные полномочия в данной сфере.
  • Нормативные правовые акты принимаются руководством государственных органов, а не их структурными подразделениями.

Иные положения Закона о нормативных правовых актах

Перечисленное выше составляет лишь малую часть регулируемых Законом вопросов. Однако значительная часть его статей касается порядка рассмотрения, оформления и принятия правовых актов, что имеет практическое значение скорее для профессиональных юристов и законодателей.

Президент как реальный глава государства обладает достаточно широкими полномочиями в нормотворческой сфере.

Новая редакция Конституции не содержит прямого указания на то, что Глава государства одновременно является и главой исполнительной власти. Президент ныне как бы возвышается над всеми иными властными структурами. В этом заключается и его потенциал как субъекта нормотворчества.

Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следующие виды правовых актов Президента: декреты, указы, распоряжения. Из них нормативными правовыми актами являются декреты и указы. Распоряжения, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь, являются ненормативными правовыми актами.

Декреты являются одним из новых видов актов Президента. По своему содержанию они являются актами нормативного характера.

Определение нормативности акта Президента имеет огромное значение. Во-первых, правильный выбор формы акта (например, указа или распоряжения) влияет на его легитимность; во-вторых, имеет значение для определения подведомственности рассмотрения жалобы в связи с принятием такого акта.

В Конституции Республики Беларусь и Законе «О Президенте Республики Беларусь» определяется, когда Глава государства вправе издавать декреты [3].

Согласно ст. 101 Конституции Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента, ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра. Временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены.

Таким образом, декреты Президента могут быть двух видов - декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий, и временные декреты, издаваемые Главой государства в силу особой необходимости.

Если ранее акты, имеющие силу закона, могли издаваться только Верховным Советом, который по Конституции от 15 марта 1994 г. являлся высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь, то сейчас и Президент Беларуси в случаях, предусмотренных Конституцией, может издавать акты, имеющие силу закона.

Предоставление полномочия издания декретов в принципе вполне объяснимо. Оно позволяет действовать оперативно, когда Парламент по каким-то причинам не может столь же быстро реагировать на ситуацию.

Нельзя забывать о том, что передача Парламентом части своих полномочий Президенту является ограничением прав Национального собрания. Часто это может быть обусловлено и нежеланием Президента, чтобы Парламент занимался законодательной деятельностью в той или иной сфере. В то же время довод об оперативности принятия Президентом декретов может быть решающим. [12, с. 146].

Если декреты носят нормативный характер, то сложнее дело обстоит с указами. В некоторых случаях они включают положения как нормативного, так и ненормативного характера. Если декреты, всегда имеют нормативный характер, то в отношении указов этого сказать нельзя. К сожалению, ни Конституция, ни закон не определяют четко, какие отношения регулируются указами, а какие могут регламентироваться распоряжениями Президента. К указам нормативного характера следует относить акты, устанавливающие общие правила поведения, рассчитанные на неоднократность применения.

Споры сняты принятием Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" от 10 января 2000 г. В нем нормативный правовой акт определяется как официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение.

Существуют различные точки зрения относительно места указов в иерархии нормативных актов Республики Беларусь.

Некоторые специалисты рассматривают их в качестве подзаконных актов, тем самым, определяя их место вслед за законами. В принципе с этим можно было бы согласиться, если бы в Конституции прямо было записано, что указы должны соответствовать Конституции и законам. Однако этого нет. Кроме того, у Президента есть самостоятельные полномочия, непосредственно определенные в Конституции. В принципе можно утверждать, что указы идут вслед за законами, хотя в некоторых случаях они могут базироваться не на законах, а на Конституции. В случае возникновения спора о верховенстве закона или указа, он должен разрешаться Конституционным Судом в рамках дела о конституционности указанных нормативных актов.

В ст. 100 Конституции в редакции от 15 марта 1994 г. закреплялись основные права и обязанности Президента. Среди них важнейшей была запись в п. 1 ст. 100 о праве Президента принимать меры по охране суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Республики Беларусь, обеспечению политической и экономической стабильности, соблюдению прав и свобод граждан.

Следует подчеркнуть, что ст. 100, как и в целом Конституция, не содержала исчерпывающий перечень полномочий Президента. Так, в п. 26 ст. 100 было указано, что Президент осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами. В отличие от этого в ст. 83 Конституции, где речь шла о компетенции Парламента, закреплялось, что он решает иные вопросы в соответствии с Конституцией. Таким образом, основой деятельности Парламента являлась только Конституция, а Президента - Конституция и законы. Парламент был не вправе путем принятия закона расширять свою компетенцию.

К сожалению, на практике не совсем верно трактовалось содержание ст. 146 Конституции. В ней закреплялось верховенство Конституции, предусматривалось, что законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией. В случае расхождения закона с Конституцией действует Конституция, а в случае расхождения иного нормативного акта с законом действует закон.

Недостатком этой формулировки является неясность того, как в случае расхождения закона с Конституцией обеспечивается действие Конституции. Например, возможно ли издание Президентом указа, если соответствующие полномочия в Конституции прямо отнесены к ведению Президента, но в то же время имеется закон, который явно противоречит Конституции.

Ожесточенная "правовая война" между Парламентом и Президентом в 1995-1996 гг. проявилась в том, что в принятом 21 февраля 1995 г. Законе "О Президенте Республики Беларусь" было закреплено, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции, законам и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, и даже постановлениям Верховного Совета, не могут их дополнять и изменять. Один только факт, что акты Президента, который являлся Главой государства, не должны противоречить постановлениям Верховного Совета - по существу решениям правоприменительного распорядительного характера - свидетельствовал о желании Парламента нарушить закрепленный в Конституции баланс властей [47, с. 23].

Конституция от 15 марта 1994 г. позволяла разграничивать указы Президента:

  • 1) указы, полномочия на издание которых вытекают из Конституции (ст. 100 и др.);
  • 2) указы, базирующиеся на законах (см. п. 26 ст. 100).

Новая редакция Конституции 1994 г. предусматривает два вида указов:

  • 1) указы, издание которых основывается на конституционной норме;
  • 2) указы, полномочия на издание которых предусмотрены законом.

В первом случае можно утверждать, что указы не имеют подзаконного характера, так как основываются на конституционной норме. Вопрос лишь в том, кто должен сказать свое окончательное слово в возможном споре. По нашему мнению, в случае спора о компетенции (когда она уже реализуется через принятие актов) Конституционный Суд, как уже отмечалось, по предложению уполномоченных на то субъектов должен дать свое заключение. В целом же было бы полезно наделить Конституционный Суд правом рассматривать споры о компетенции.

Второго рода указы в иерархии нормативных актов идут вслед за законами.

Хотелось бы также подчеркнуть следующее. В некоторых случаях может возникнуть необходимость восполнения тех пробелов, которые должны быть разрешены законами. На этот счет есть прямое указание в Конституции. В этом случае допустимо издание указа, который будет сохранять свое действие до вступления в силу соответствующего закона. Таким образом, можно говорить об указах временного характера и наличии института законодательного вето. Подобная схема рассуждений была бы вполне логичной, если бы была воспринята общераспространенная за рубежом модель сохранения юридической силы временных декретов.

Издание Президентом актов, которые по своей юридической силе равны закону, характерно и для других стран. Так, согласно Конституции Казахстана Президент вправе издавать указы, обладающие силой закона. Парламент может также не менее чем двумя третями голосов делегировать на срок до одного года отдельные законодательные полномочия.

Согласно Конституции Казахстана палаты Парламента также на срок до одного года могут делегировать законодательные полномочия Президенту. Эти же полномочия (законодательные) переходят к киргизскому Президенту в случае роспуска палат Парламента [12, с. 48].

Президент США также может издавать исполнительные приказы, имеющие силу закона, которые Конгресс отменить не вправе. Лишь Верховный Суд страны вправе проверить конституционность таких исполнительных приказов.

Следует подчеркнуть еще одну особенность указов Президента. Обычно они не подлежат утверждению Парламентом. Исключением является решение о введении чрезвычайного положения, об объявлении полной или частичной мобилизации. Полагаем, что по этим вопросам недопустимо взамен указов принимать декреты, поскольку это приведет к нарушению баланса, установленного Конституцией.

Согласно Закону "О Президенте Республики Беларусь", декреты, указы и распоряжения Президента публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Декреты независимо от вида подлежат немедленному официальному опубликованию после их подписания и вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в самом декрете не установлен иной срок. В таком же порядке вступают в силу временные декреты Президента и действуют до принятия Национальным собранием решения, предусмотренного частью третьей ст. 101 Конституции. Указы и распоряжения Президента вступают в силу в порядке, установленном Президентом.

Указы Президента Республики Беларусь вступают в силу с момента официального опубликования, если в них не указан иной срок введения в действие.

Указы Президента Республики Беларусь, не имеющие нормативного характера, вступают в силу со дня их опубликования.

Декреты, указы Президента Республики Беларусь с соблюдением требований, предъявленных к деятельности по распространению правовой информации, могут быть опубликованы в других печатных изданиях, а также переданы по радио, телевидению и иным каналам связи, разосланы соответствующим государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям.

В соответствии с частями первой и второй статьи 137 Конституции высшей юридической силой обладает сама Конституция, на основе и в соответствии с которой издаются законы, декреты, указы и иные акты государственных органов. В случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция. Таким образом, приоритет Конституции перед всеми иными правовыми актами, в том числе актами Главы государства, бесспорен. Именно это конституционное положение позволяет обеспечивать устойчивый правовой режим в государстве.

Что касается иерархии иных, кроме Конституции, правовых актов, то она прописана в конституционных нормах недостаточно определенно. Так, согласно части третьей статьи 137 Конституции, в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Данная формулировка позволяет неоднозначно толковать соотношение актов Президента и законов. При этом авторитет Президента Республики Беларусь в обществе иногда влияет на позицию некоторых правоведов, пытающихся преувеличить юридическую силу актов Главы государства. Существует точка зрения, что любой акт Президента имеет безусловное верховенство над законами.

В заключение данного вопроса необходимо подчеркнуть, что значимость закона в правовом регулировании общественных отношений вовсе не означает монополии парламента на принятие актов, имеющих силу закона. Однако, наделяя главу государства правом издания таких актов, на наш взгляд, следует исходить именно из их соответствия закону по юридической силе. При этом нельзя игнорировать то обстоятельство, что практика издания актов Главы государства, имеющих силу закона, еще только начинает складываться в нашей республике. И здесь особенно важно, чтобы она формировалась не спонтанно, а имела надлежащую теоретическую основу, поскольку совершенство нашей системы законодательства во многом зависит не только от заложенных в Конституции правовых механизмов, но и от эффективности их использования.

Реализуя свои полномочия Президент Республики Беларусь, издает нормативные правовые акты.

Нормативный правовой акт – официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение (ст. 1 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000г. (с изм. и доп.) «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

В силу ст. 85 Конституции Республики Беларусь Президент на основе и в соответствии с Конституцией издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. В случаях, предусмотренных Конституцией, Президент издает декреты, имеющие силу законов. Таким образом, Конституция четко определила вид нормативных правовых актов, издаваемых Президентом Республики Беларусь. Однако, начиная с 2004г. Президент стал издавать Директивы – указы программного характера, издаваемые Главой государства в целях системного решения вопросов, имеющих приоритетное политическое, социальное и экономическое значение (ст. 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

Этим же Законом дано определение Указа Президента как нормативного правового акта Главы государства, издаваемого в целях реализации его полномочий и устанавливающего (изменяющего, отменяющего) определенные правовые нормы.

Анализируя нормы Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 84, 85, 116, 137, 142) и Закона «О Президенте Республики Беларусь» можно сделать вывод, что Глава государства может издавать три вида указов:

- указы не носящие нормативного характера (о назначении, освобождении от должности, о присвоении званий, о награждении наградами и т.д.);

- указы носящие нормативно-правовой характер и основывающиеся на конституционной норме, т.е. издаваемые во исполнение Конституции;

- указы носящие нормативно-правовой характер и основывающиеся на законе, т.е. издаваемые во исполнение законов.

Принципиально новым явлением в законодательстве Беларуси явилось наделение Президента с 24 ноября 1996г. правом издания декретов, имеющих силу закона. В соответствии с ч.1 ст. 101 Конституции Республики Беларусь Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять пределы регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

При этом Основной Закон не устанавливает каких-либо принципиальных особенностей издания декретов по сравнению с аналогичными процедурами в других странах, применяющих институт делегированного законодательства. Характерными чертами данного института являются инициатива органа или должностного лица, которому делегируются законодательные полномочия (в данном случае — Главы государства), ограниченный период действия делегированных полномочий, четко очерченный предмет правового регулирования актов, издаваемых на основании делегированных полномочий, установление круга общественных отношений, выведенного за пределы сферы регулирования делегированного законодательства, парламентский и судебный контроль за осуществлением делегированных полномочий.

Поскольку решение о делегировании Президенту законодательных полномочий принимается палатами Национального собрания в форме закона, нет никаких правовых препятствий для принятия закона об отмене закона о делегировании еще до истечения срока его действия. Аналогичным образом закон о делегировании может быть изменен. Конституция устанавливает приоритет закона перед декретом, если полномочия на издание декрета были предоставлены законом. Таким образом, Парламент вправе найти иное законодательное решение вопроса, урегулированного декретом.

В соответствии с абзацем вторым части четвертой статьи 116 Конституции декреты Президента могут быть рассмотрены Конституционным Судом на предмет их соответствия Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь. На наш взгляд, в указанной норме усматривается одно упущение: декреты, издаваемые в соответствии с частью первой статьи 101 Конституции, должны оцениваться Конституционным Судом и на предмет их соответствия законам. Это положение прямо вытекает из части третьей статьи 137 Конституции.

Надо, однако, признать, что все вышеперечисленные проблемы носят абстрактно-теоретический характер. Со дня принятия новой редакции Конституции, Президент Республики Беларусь ни разу не обращался в Национальное собрание с предложением о делегировании ему законодательных полномочий, а поэтому практика делегирования на сегодняшний момент не сложилась. Причина этого, видимо, кроется в самой Конституции. У Президента нет никакой необходимости прибегать к достаточно сложной процедуре получения делегированных полномочий, к тому же во многом ограниченных, поскольку он обладает другим очень эффективным инструментом регулирования общественных отношений, каким является издание так называемых временных декретов.

В соответствии с частью третьей статьи 101 Конституции временные декреты издаются Президентом по своей инициативе либо по предложению Правительства. B последнем случае они должны скрепляться подписью Премьер-министра. Хотя практика издания временных декретов получила достаточно широкое распространение, случаев их издания по предложению Правительства пока не было.

Временные декреты должны быть в трехдневный срок предоставлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее 2/3 голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникающие на основе декретов, которые отменены (ч.3 ст. 101 Конституции).

Конституция предусматривает, что временные декреты издаются в силу особой необходимости. Особая необходимость оценочная категория, которую очень сложно наполнить строгим юридическим содержанием. Практика показала, что среди политиков и юристов имеются различные трактовки этого понятия. Наверное, есть необходимость официального толкования рассматриваемой конституционной нормы. Именно поэтому палаты Парламента, рассматривая временный декрет, также должны оценивать, действительно ли ситуация вынуждала Президента прибегнуть к такой форме правотворчества.

На данный момент ни один временный декрет палатами Национального собрания отменен не был. 18 декабря 2002 года Палата представителей впервые в практике белорусского Парламента приняла решение об отмене декрета, однако это решение не было поддержано Советом Республики, который принял данный Декрет к сведению.

Издание временных декретов должно носить все же исключительный характер. Как верно заметил Г.А. Василевич, «следует щадяще относиться к праву Президента принимать такого рода акты». Он особо подчеркнул, что «внесение предложений Президенту об издании декрета должно быть глубоко продуманным и обоснованным, когда другие варианты решения вопроса исключены»[16].

Особенно осторожно следует относиться к изданию временных декретов во время сессий палат Парламента и незадолго до их открытия. При необходимости решения неотложных проблем законодательного регулирования Президент в соответствии с частью третьей статьи 99 Конституции имеет право объявить рассмотрение законопроекта срочным, и в этом случае палаты Национального собрания должны рассмотреть его в течение десяти дней со дня внесения.

Существует проблема определения пределов правового регулирования рассматриваемых правовых актов. В отличие от декретов, издаваемых на основании делегированных полномочий, Конституция прямо не ограничивает сферу общественных отношений, в которой возможно регулирование временными декретами.

Издание Президентом Республики Беларусь временных декретов потребовало выработки процедур рассмотрения их палатами Парламента. В настоящее время соответствующие положения включены в регламенты Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания. Результатом рассмотрения временного декрета в палатах Парламента является принятие постановления. Причем возможность повторного рассмотрения декрета после принятия его к сведению прямо предусмотрена статьей 192 Регламента Палаты представителей (О Регламенте Палаты представителей Национального собрания от 9 октября 2008г.). Смотри также Главу 22 О Регламенте Совета Республики Национального собрания от 19 декабря 2008г.

Частью третьей статьи 101 Конституции предусмотрено, что палаты Парламента могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены. В отношении временных декретов Президента Республики Беларусь установлен усложненный порядок их отмены (квалифицированным большинством) по сравнению с принятием обычных законов.

Действующее законодательство не дает ответа на вопрос, вправе ли Глава государства в случае отмены временного декрета Парламентом издать новый декрет аналогичного содержания. Во всяком случае, правовых препятствий для этого не усматривается.

Сроки действия временных декретов не установлены, хотя сам термин «временный декрет» предполагает непостоянный характер правового регулирования этими актами, но в законодательстве нигде не закреплен данный аспект. Ясно только, что рано или поздно декреты должны быть трансформированы в законы.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих:

- изменение и дополнение Конституции;

- изменение и дополнение программных законов;

- утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении;

- изменение порядка выборов Президента и Парламента;

- ограничение конституционных прав и свобод граждан.

Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешить ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу (ч. 2 ст. 101 Конституции).

Данная норма Конституции в соответствии со ст. 30 Закона «О Президенте Республики Беларусь» распространяется и на временные декреты.

Президент наделен правом издавать распоряжения. Однако действующее законодательство не закрепляет даже примерного перечня случаев возможного издания распоряжений Президента. Также возникают проблемы с нормативностью данных актов. Так, согласно части четвертой статьи 116 Конституции распоряжения не отнесены к числу нормативных правовых актов, конституционность которых может быть проверена Конституционным Судом.

Однако стала складываться практика включения в отдельные распоряжения нормативных предписаний. Впоследствии такая практика получила и законодательную основу. Сначала Гражданский кодекс Республики Беларусь отнес распоряжения к числу нормативных актов, составляющих гражданское законодательство (ст. 3 Гражданского кодекса Республики Беларусь). После этого данное положение было закреплено и в ст. 3 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», определившей, что распоряжения Президента к правовым актам, не являющимся нормативными но лишь при условии, что «иное не определено Президентом».

Подобная практика вряд ли является оптимальной. Разумеется, и указы, и распоряжения исходят от одного субъекта - Президента. И тот, и другой акты являются правовым выражением воли Главы государства. Однако в Конституции не случайно выделен такой вид актов, как распоряжение. Решения, принимаемые Президентом, должны дифференцироваться в силу их различной правовой природы и общественной значимости. Из этого следует, что подмена нормативных указов распоряжениями как актами более низкого уровня, представляется нежелательной.

На сегодняшний момент именно распоряжениями, как правило, оформляются конкретные поручения Главы государства по тем или иным вопросам, проводятся назначения на некоторые должности, объявляется благодарность Президента и т.д. Представляется целесообразным перечень вопросов, решаемых посредством издания распоряжений, закрепить законодательно. Отсутствие этого приводит к необъяснимым случаям издания по аналогичным вопросам актов различного вида. Было бы оправданным изменение подходов в законодательстве и к проблеме нормативности распоряжений.

Декреты Президента подлежат немедленному и обязательному официальному опубликованию и вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в них не установлен иной срок. Указы Президента нормативного характера подлежат обязательному официальному опубликованию и вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок (ст.ст. 63, 65 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Указы Президента, не имеющие нормативного характера, и распоряжения Президента вступают в силу со дня их опубликования, если иное не установлено ими.

Читайте также: