Депутат какие должности может занимать

Опубликовано: 01.07.2024

alt="Родные люди могут работать вместе, но выписывать друг другу премии за казенный счет им не стоит. Фото: iStock" />

Семейственность может быть хорошей и плохой. Плохо, когда большой начальник устраивает на теплые места своих сыночков и племянников. Подозрительно, когда на молодую жену высокого руководителя вдруг начинают сыпаться выгодные контракты, а муж только умиляется бизнес-талантам своей юной леди. И тому подобное.

Хорошо, когда семья превращается в династию, когда люди живут делом и из поколения в поколение передают секреты мастерства.

Как отличить деловые родственные связи от порочных родственных связей на госслужбе? Ответ дает специальный обзор правоприменения в сфере конфликта интересов.

Конфликт интересов - как раз ситуация, когда есть риск перепутать свой собственный карман с государственным. Подобные обзоры регулярно готовятся в течение нескольких последних лет по заданию президиума Совета при президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Сейчас вышел четвертый такой обзор.

Например, в нем разобрана ситуация: в отдаленном гарнизоне командир части принял на службу фельдшером свою жену. Это хорошая семейственность или плохая?

Ответ дали эксперты правительственных антикоррупционных служб, а также министерства труда и социальной защиты, подготовившие обзор.

Если вкратце, то можно, но с соблюдением определенных процедур. В данном случае командир их выполнил. Он уведомил своего непосредственного начальника о том, что взял на службу свою жену.

Поскольку гарнизон дальний, большого выбора у жены нет: или сиди дома и жди круглыми сутками мужа. Или иди служить под начало своему благоверному.

Однако, как указали антикоррупционные подразделения, командир в таком случае не должен единолично принимать решение поощрять или наказывать свою жену. Не важно, отличилась она или проштрафилась, такие вопросы должна решать специальная комиссия. Так что кулуарно выписать жене высокую премию командир не может. Процедура поощрения своей ненаглядной подчиненной должна быть максимально прозрачной.

"Принимая во внимание, что в силу специфики расположения воинской части и сложившейся кадровой ситуации Аттестационной комиссией рекомендовано обеспечить рассмотрение всех вопросов, связанных с установлением заработной платы, поощрением и наложением взысканий в отношении лица, замещающего должность фельдшера медицинской службы воинской части (супруги командира части) на заседаниях Аттестационной комиссии", - сказано в обзоре.

Иными словами, работать и служить вместе можно, но командовать друг другом и тем более выписывать родным людям премии надо аккуратно.

"Сам факт работы родственников в одной и той же организации или тем более в одной профессиональной сфере не свидетельствует о наличии конфликта интересов, - подчеркивает член Ассоциации юристов России Мария Спиридонова. - Если родственники не имеют властных полномочий по принятию каких-либо организационных решений в отношении друг друга, то их работа внутри даже одного подразделения вполне возможна и не нарушает требования закона".

Кстати, в советские годы трудовые династии поощрядись и прославлялись. Разве не трогательно, когда сын идет по стопам отца? Но, как напоминает Мария Спиридонова, советские трудовые династии предполагали в первую очередь занятость членов семьи внутри одной отрасли или направления.

"Но даже в то время у других сотрудников возникали вопросы, в случае если отец был вправе непосредственно принимать решения, например, о премировании сына, - говорит Мария Спиридонова. - Грань, конечно, тонка, тем не менее в приведенных примерах четко исследован вопрос подчиненности. Причем подчиненность исследуется именно с правовой точки зрения, с точки зрения нормативного акта, которым такая подчиненность явно установлена".

В частности, в другом примере рассказывается о некоем ректоре университета, принявшем на работу преподавателем жену своего сына.

Понятно, что именно от свекра зависит, какая у женщины будет учебная нагрузка, насколько высокие она получит премии. Хватит ли ему мудрости, чтобы оставаться объективным при принятии таких решений?

"В целях предотвращения и урегулирования конфликта интересов ректором было принято решение о рассмотрении вопроса принятия на работу супруги своего сына, установления размеров ее заработной платы, а также премирования и наложения взысканий на заседаниях ученого совета университета", - говорится в обзоре.

То есть свекр решил оформлять премии своей невестке коллегиально и счел, что этого достаточно. Однако в соответствии с уставом университета ректор является председателем ученого совета. Было бы интересно посмотреть, как кто-нибудь из членов ученого совета встанет на заседании и, смело глядя в глаза ректору, скажет, что его невестка не справляется с обязанностями и ее надо не премировать, а гнать из университета. При условии, конечно, что невестка действительно так плоха в качестве преподавателя.

Антикоррупционная комиссия, изучив ситуацию, решила, что ректор не прав. Ведь он имеет возможность оказывать непосредственное влияние на принимаемые ученым советом решения, так что рассмотрение вопросов в отношении супруги сына ректора на заседании ученого совета не является мерой по предотвращению конфликта интересов.

"По итогам заседания комиссии признано, что ректор не исполнил обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, - подчеркивается в документе. - Учитывая, что в ходе проведенной проверки не были установлены факты принятия необоснованных решений при принятии на работу супруги своего сына, установлении ей уровня заработной платы, премировании и наложении взысканий, к ректору университета применено взыскание в виде выговора".

Проще говоря, ректора спасло то, что он не успел выписать слишком крупных премий своей невестке. Иначе мог бы поплатиться и должностью.

Претензий к деловым качествам невестки не было, в вину ректору поставили только непринятие мер профилактики против плохой семейственности.

Зато никаких претензий не возникло к директору департамента государственного ведомства, заказавшему научную работу в институте, где работает его жена. Директор уведомил руководство, что на деловом горизонте появился родной человек. И не только сам отстранился от принятия решения, но и вывел своих подчиненных из состава конкурсной комиссии.

В другом деле глава городского округа выделил деньги для организации каникулярного отдыха школе, где учатся его дети. Помогать школам вообще дело хорошее. Однако в данном случае, как сказано в обзоре, "личная заинтересованность главы администрации может повлиять на объективность и беспристрастность осуществления им своих полномочий". С другой стороны, почему другие ученики должны страдать от того, что учатся вместе с сыном мэра? Чтобы ни у кого не возникало вопросов, при выделении денег должна соблюдаться специальная антикоррупционная процедура. Как сказано в документе, такие решения должны проверяться контрольно-ревизионной комиссией городского округа и Советом депутатов. Одно дело, если помогать школам - обычная практика, и другое дело, если это исключительный случай, и адресную помощь получила только школа, в которую ходят дети начальника. А уведомление о возникшей ситуации необходимо опубликовать на сайте администрации: все местные жители должны знать, что одноклассники детей мэра города поедут отдыхать за счет казны.

Кстати, недавно председатель Совета судей Виктор Момотов заявил, что необходимо законодательно закрепить и критерии конфликта интересов для судей. Если для чиновников вырабатывается вполне четкая и разумная практика, то для людей в мантиях конфликт интересов понимается достаточно широко. Допустим, если у судьи есть родственники адвоката или просто юристы, им лучше не работать по профессии вообще, иначе у судьи могут возникнуть проблемы. В Совете судей полагают, что ситуации конфликта интересов все-таки должны быть прописаны более конкретно.

"Неурегулированность в законе такой категории, как конфликт интересов, влечет за собой необоснованные отказы в назначении или переназначении достойных и отвечающих всем требованиям квалифицированных кандидатов, - сказал Виктор Момотов. - Конфликт интересов должен быть прежде всего юридическим фактом, доказанным в соответствующих процедурах, а не презумпцией и некой тенью, неуловимо преследующей кандидата".

Понятие "непотизм" появилось на Апеннинах еще в Средние века. Папы могли продвигать свои семейные интересы только путем назначения так называемых кардиналов-племянников. Подобная схема продолжает успешно работать в Италии и по сей день практически во всех областях, лишая возможности пробиться в жизни тех, кто этого порой по-настоящему достоин. Первый шаг в сторону отказа от кумовства был сделан в Италии в 2010 г. Власти одобрили закон, направленный на борьбу с непотизмом в научной сфере. Он ужесточил требования к найму сотрудников, запретив руководителю того или иного подразделения принимать на работу даже непрямых родственников - племянников, двоюродных братьев или сестер. Как показывают исследования, за прошедшие годы ситуация немного улучшилась на севере страны, а югу еще предстоит пройти длинный путь. Есть и другая проблема, которую довольно сложно обнаружить: гораздо чаще "биологического непотизма" встречается "академический непотизм", когда руководители покровительствуют не своим родственникам, а друзьям и ученикам. К примеру, в 2017 году правоохранительными органами была выявлена группа из 59 глав департаментов итальянских университетов, известных как "бароны". Они раздавали ученые степени и повышения не за заслуги, а в обмен на услуги или в угоду личному либо профессиональному интересу.

Семейственность, несомненно, присуща и политическим деятелям, предпочитающим окружать себя близкими, проверенными людьми и желательно, чтобы они были еще и родственниками. Специального закона для этой категории пока не существует, но на муниципальном уровне делаются первые робкие попытки, нацеленные положить конец воинствующему кумовству. Так, в 2020 году администрация города Пистоя (область Тоскана) одобрила норму, согласно которой в госучреждениях руководство и подчиненных не должны впредь связывать никакие родственные узы, которые "оказывают прямое воздействие на дальнейшее развитие карьеры".

Во Франции с сентября 2017 года действует закон о морализации общественно-политической жизни. В соответствии с целым рядом статей этого закона парламентариям, министрам, руководителям госучреждений и, что подчеркнем особо, представителям администраций на местах (городской, департаментской, региональной) запрещено нанимать родственников на работу. Причем понятие "родственники" расшифровано: это супруги, партнеры (те, кто состоит в гражданском браке), дети, родители. Для того чтобы принять на работу близких, скажем так, второго круга, а это дяди, тети, племянники разной степени, а также бывшие члены семьи, требуется специальное разрешение. Нарушителям грозят тюремное заключение до трех лет и штраф до 45 тысяч евро. Правда, такое наказание, как правило, применяют в облегченном виде. Так, женщина-мэр города Юррюнь в свое время добилась положительного решения муниципального совета, по которому земли, принадлежавшие ее мужу и родственникам с его стороны, были переведены из разряда негодных к застройке в годные. После чего земли были проданы, а прибыль составила четыре миллиона евро. Дело вскрылось, и мэр был осужден на четыре месяца тюремного заключения (условно), штраф в 10 тысяч евро, не считая возмещения убытков.

В соответствии с ним формами деятельности депутата являются:

участие в пленарных заседаниях, работе комитетов и комиссий, а также в парламентских слушаниях;
внесение законопроектов и поправок к ним;
внесение парламентского и направление депутатского запроса;
обращение с вопросами к членам Правительства, приглашенным на заседания.

Парламентские запросы Государственная Дума (они принимаются на заседаниях большинством голосов) может направлять Председателю и членам Правительства РФ, Генеральному прокурору, председателям Следственного комитета, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, а также ПФР, ФСС и ФОМС.

При этом должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании ГД) или письменной форме не позднее чем через 15 дней. В свою очередь, на ответ на депутатский запрос закон отводит не более 30 дней.

Еще одно право депутата — на первооочередной прием. По вопросам своей деятельности депутат пользуется правом на прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами федеральных, региональных и муниципальных органов власти, организаций независимо от форм собственности, органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций Вооруженных Сил.

Наконец, в соответствии с Конституцией и Законом «О статусе…» депутат обладает неприкосновенностью — не может быть подвергнут обыску или допросу (за исключением случаев задержания на месте преступления) или привлечен к уголовной или административной ответственности. Решение о снятии депутатской неприкосновенности принимается на заседании ГД по представлению Генеральной прокуратуры.

Какие обязанности и ограничения есть у депутата

Депутатом не может быть гражданин, имеющий паспорт, либо вид на жительство или иной документ, дающий право на проживание в другой стране, непогашенную судимость или признанный недееспособным. Также он не может быть одновременно депутатом ГД и любого иного законодательного (представительного) органа власти и не может параллельно находиться на государственной или муниципальной службе.

Строгие ограничения установлены Законом для парламентариев для ведения бизнеса: депутат не имеет права «заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности».

При этом образовательная, научная или творческая деятельность не может финансироваться из‑за рубежа.

Также депутаты не могут «участвовать в деятельности по управлению хозяйственным обществом или иной коммерческой организацией; входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иностранных НПО».

Не имеют права депутаты и «получать в связи с осуществлением соответствующих полномочий не предусмотренные законодательством РФ вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) от физических и юридических лиц».

Наконец, закон четко прописывает запрет для парламентариев иметь за границей счета или хранить сбережения в зарубежных банках. За нарушение этого требования, а равно за непредоставление данных о своем имуществе и имуществе близких родственников депутату может грозить лишение полномочий.

Еще два строгих требования Закона: депутат Государственной Думы обязан принимать личное участие в заседании — как пленарном, так и в заседаниях комитетов и комиссий, и обязан поддерживать связь с избирателями.

В том числе, депутат должен «рассматривать обращения избирателей, лично вести прием граждан в порядке и сроки, которые установлены Регламентом, но не реже чем один раз в два месяца, проводить встречи с избирателями не реже чем один раз в полгода».

За систематическое неисполнение этих обязанностей депутат также может быть лишен своих полномочий.

Депутатом представительного органа считаются граждане, достигшие восемнадцатилетнего возраста, не имеющие оснований для ограничения в полномочиях и действующие на определенной территории муниципального образования в интересах населения

Депутат муниципального образования – это избранный народом, населяющим данное образование, человек, который будет представлять интересы избравших его местных жителей.

По закону, местное самоуправление не является институтом государственной власти. Считается, что здесь само население управляет своей жизнью, решает, что предпринять, чтобы жить стало лучше, какие ввести законы. Действует оно теоретически через избранных населением своих представителей.

Правовой статус депутатов местного уровня

На должность депутат может претендовать любой гражданин, достигший восемнадцати лет. Особых требований к образованию закон не предъявляет.

Кроме того, закон о правовом положении иностранных граждан допускает возможность баллотироваться на должность депутата местного созыва иностранцам, имеющим право на постоянное проживание, то есть вид на жительство.

Продолжительность полномочий депутата законом установлено в рамках от двух лет до пяти лет. Конкретный срок полномочий закрепляется уставом города или района.

Депутат это выборная должность, однако, на постоянной основе могут находиться не больше, чем десять процентов членов от общего состава депутатов.

Гарантии депутатов

С момента избрания на должность, депутаты обладают неприкосновенностью. Неприкосновенность имеет свое распространение только на той территории, где депутат был выбран, то есть на территории конкретного муниципалитета.

Выезжая за его пределы, депутат несет ответственность на равных основаниях вместе с гражданами.

Как представителю населения, депутату предоставлено право беспрепятственного доступа на территорию любой организации, находящейся в границах муниципалитета.

Депутат местного уровня не может одновременно быть избранным на должности регионального или федерального уровня.

Гарантии депутатов распространяются на случаи привлечения их к юридической ответственности. Согласно действующему законодательству действую специальные правила привлечения их к уголовной или административной ответственности.

Действующие ограничения для депутатов местного уровня

Приступая к депутатским полномочиям, гражданин ограничивается в следующих правах:

Осуществлять предпринимательство как лично, так и через третьих лиц.
Состоять в иных трудовых отношениях и получать заработок, за исключением в должности преподавателей, научных или творческих сотрудников.
Находиться в органах управления, попечительства и иных организациях иностранного типа, действующих на территории России.

Депутат не может занимать должности на государственной или муниципальной службе, быть одновременно депутатом Государственной Думы или регионального значения. В своей деятельности выборное лицо должно соблюдать требования законодательства по антикоррупционному регулированию.

Ответственность депутатов местного созыва

Выборное лицо несет ответственность перед населением конкретного города или района, в котором баллотировался на депутатскую должность. Однако в зависимости от депутатского мандата, выборное лицо не всегда может следовать предвыборной программе.

Различают свободный и обязательный мандат. Только при обязательном мандате депутат должен воплотить в жизнь все положения программы. К сожалению, в большинстве случаев депутатский мандат является свободным, когда выборное лицо действует по своему усмотрению.

Депутат отвечает перед государством за нарушение требований законодательства. Однако, обладая депутатской неприкосновенностью, предусмотрен особый порядок привлечения к ответственности.

Выборное лицо не может подвергаться уголовно-процессуальным и административным мерам по общему правилу вместе с гражданами. Это означает, что он не подвергается обыску, досмотру, осмотру документов, автомобилей, не досматривается переписка, не прослушиваются средства связи.

Исключением будет только непосредственное обнаружение депутата на месте совершения противоправного деяния. При этом ставятся в известность в обязательном порядке прокурор и председатель выборного органа.

Видимо в преддверии выборов вновь и вновь невольно мне на глаза попадаются заглавия заметок ~~именно~~ петербургских интернет-изданий, подобные той, что указана в анонсе. В них поднимается и дается однозначный ответ на вопрос, является правомерным совмещение депутатами муниципальных советов данной деятельности с государственной службой. В связи с этим хотелось бы воспользоваться высокой позицией в поисковой выдаче сайта zakon . ru и попытаться поставить точку в обсуждении этого вопроса в рамках действующего на момент данной публикации законодательства федерального, регионального и местного уровня.

Несмотря на то, что вариантов поисковых запросов множество, мне удалось найти (наверняка не все) различные варианты ответа на вопрос от чиновников, депутатов, пресс-служб и журналистов.

Предлагаю рассмотреть ситуацию на примере муниципалитетов Петербурга. Например, Муниципальные округа Васильевский и Звездное, Уставы которых находятся в открытом доступе.

Для ответа на поставленный вопрос СМИ, граждане зачастую вполне обоснованно обращаются к пп. "б" п. 2 ст.17 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", согласно которому в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается замещать должность гражданской службы в случае избрания на выборную должность в органе местного самоуправления. Для человека, не обладающего специальными юридическими навыками, вроде бы, все однозначно написано «выборная должность», а депутатов мы «выбираем», что вводит в объяснимое заблуждение.

Однако, законодательство Российской Федерации разграничивает понятия депутата представительного органа внутригородского муниципального образования и члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Подобное разграничение выводится как минимум путем текстуального толкования, его примером нам может послужить как наименование, так и диспозиция ст. 40 Федерального закона ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (такая же техника применена и в Уставах МО).

Далее, в соответствии со ст. 34 указанного Федерального закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Также согласно п. 1 ст. 34 Закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Исходя из указанных норм, выборные должностные лица местного самоуправления создаются и действуют в соответствии с уставами муниципальных образований. Т.е. прямого указания на перечень лиц, входящих в понятие "выборное должностное лицо местного самоуправления", федеральное и региональное законодательство не содержит, ввиду чего обращаемся к местному регулированию - в Уставах Муниципальных образований закреплено, что к выборным должностным лицам местного самоуправления относится исключительно руководитель (глава) муниципального образования, осуществляющий свою деятельность на постоянной основе (ст.29 Устава МО Звездное, ст.3 Устава МО Васильевский).

Далее, ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ содержит дефиницию, согласно которой выборным должностным лицо местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В свою очередь, должностное лицо местного самоуправления определяется как выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Таким образом, мы приходим к выводу, что на сегодняшний день ограничения, закрепленные в ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", распространяются на тех депутатов местного уровня, которые наделены указанными выше исполнительно-распорядительными полномочиями и работают на основании трудового договора, т.е. к данной категории мы можем отнести лишь депутатов (не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования), осуществляющих свои полномочия на постоянной основе и получают за это соответствующее вознаграждение за труд.

Дискуссию о соразмерности, целесообразности подобного регулирования, его соответствии принципу разделения государственной и муниципальной власти в рамках публикации намеренно не поднимаю, поскольку она не соответствует цели размещения.

18 июля Конституционный Суд РФ принял Постановление № 29-П о проверке конституционности абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре.

Должность депутата как основание привлечения к дисциплинарной ответственности

Как ранее писала «АГ», поводом к рассмотрению дела стала жалоба адвоката АП г. Москвы Олега Сухова, в которой он указывал, что оспариваемая норма запрещает адвокату занимать муниципальные должности, в том числе при избрании в орган местного самоуправления, независимо от исполнения обязанностей в нем на постоянной или на непостоянной основе.

Так, решением Совета АП г. Москвы от 27 марта 2017 г. Олег Сухов был привлечен к дисциплинарной ответственности, поскольку был депутатом муниципального Совета депутатов муниципального округа Нагорный в г. Москве. Адвокату был установлен шестимесячный срок, чтобы либо отказаться от депутатских полномочий, либо приостановить адвокатский статус. Также в решении Совета палаты подчеркивалось, что абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре не содержит оговорки о запрете адвокату занимать муниципальные должности только на постоянной основе.

Олег Сухов оспорил данное решение в Хамовнический районный суд г. Москвы. При этом он указал, что установленный указанной нормой категорический запрет на замещение адвокатом должности муниципального депутата противоречит ст. 16 того же закона, содержащей закрытый перечень оснований для приостановления статуса. Исходя из подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре статус приостанавливается в случае избрания адвоката в орган государственной власти или местного самоуправления на период работы на постоянной основе. Следовательно, полагал истец, на период работы на непостоянной основе его приостанавливать не требуется.

Отказав в удовлетворении иска, суд отметил, что адвокату запрещено занимать муниципальные должности (в том числе должность депутата) вне зависимости от того, на постоянной или непостоянной основе он осуществляет эти полномочия. Решение устояло в апелляции. Таким образом, предписание Совета палаты устранить длящееся нарушение осталось в силе.

В жалобе в Конституционный Суд заявитель сослался на Постановление КС от 2 июля 2015 г. № 1523-О, согласно которому ограничения допустимы только в целях защиты конституционных ценностей на основе принципов юридического равенства и вытекающих из него критериев разумности, соразмерности (пропорциональности) и необходимости.

Также он указал, что согласно п. 9.1 ст. 40 Закона о местном самоуправлении и п. 5.1 ст. 12 Закона об организации органов госвласти депутат член выборного органа местного самоуправления либо выборное должностное лицо, осуществляющие полномочия на постоянной основе, не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении. На муниципальных депутатов на непостоянной основе данное ограничение не распространяется. При этом Олег Сухов добавил, что, разрешая депутатам на непостоянной основе выступать в качестве судебных представителей и защитников, указанные законы фактически разрешают им вести адвокатскую деятельность.

По мнению заявителя, вывод Совета палаты о том, что законодательство не дифференцирует депутатов, осуществляющих полномочия на постоянной и непостоянной основе, неверен, поскольку к обеим категориям депутатов законодатель подходит принципиально по-разному. «В данном случае спор идет в равной степени как о праве адвоката быть депутатом на непостоянной основе, так и о праве депутата на непостоянной основе быть адвокатом. Соответственно, никак невозможно, чтобы с точки зрения законов, посвященных депутатам, депутат на непостоянной основе имел право на исполнение адвокатских полномочий, а с точки зрения законов, посвященных адвокатуре, адвокат при этом не имел права быть депутатом даже на непостоянной основе», – указывалось в жалобе.

Также Олег Сухов обратил внимание Конституционного Суда, что согласно выводам Совета палаты совмещение адвокатской деятельности со статусом лица, занимающего муниципальную должность, даже на непостоянной основе, нарушает принцип равноправия, поскольку такой адвокат получает возможность использовать депутатские полномочия и привилегии, в том числе при оказании юридической помощи доверителям. Заявитель подчеркнул, что в условиях разделения властей и независимости судебной системы адвокат, избранный муниципальным депутатом, не приобретает дополнительных полномочий, которыми мог бы воспользоваться в адвокатской деятельности.

КС подчеркнул безосновательность запрета на совмещение адвокатских и депутатских полномочий

Рассмотрев жалобу, Конституционный Суд отметил, что адвокат, являясь независимым профессиональным советником по правовым вопросам, на которого законом возложена публичная обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе по назначению судов), осуществляет деятельность, имеющую публично-правовой характер, реализуя тем самым гарантии права каждого на получение квалифицированной юридической помощи (Постановление КС от 17 декабря 2015 г. № 33-П). В то же время приобретение статуса адвоката выступает формой реализации права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ).

КС пояснил, что действующее правовое регулирование (законы об общих принципах организации местного самоуправления и о муниципальной службе) вместо единого понятия «муниципальная должность» использует два термина: «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы», однако, как и прежде, депутат представительного органа муниципального образования признается лицом, замещающим муниципальную должность.

В этой связи, отмечается в постановлении, оспариваемая норма сама по себе могла быть воспринята правоприменительной практикой как запрет совмещать адвокатскую деятельность с муниципальной службой и (или) как запрет адвокату занимать должность депутата представительного органа муниципального образования или иную выборную муниципальную должность вне зависимости от того, на какой основе он исполняет эти полномочия.

Суд добавил, что ГУ Минюста России по г. Москве разделяет позицию, что если адвокат был избран на должность депутата представительного органа муниципального образования и осуществляет данные полномочия на непостоянной основе, он должен либо прекратить полномочия депутата, либо утратить адвокатский статус. В то же время, подчеркивается в постановлении, адвокатскими палатами Московской, Ленинградской и Омской областей, Краснодарского края и Республики Башкортостан совмещение адвокатской деятельности и исполнения полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе не рассматривается как недопустимое и влекущее прекращение или приостановление статуса адвоката.

По мнению Конституционного Суда, лишение гражданина, осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу факта замещения муниципальной должности и безотносительно к характеру публично-правовой функции не имеет разумного конституционно-правового обоснования. КС указал: несмотря на то, что органы местного самоуправления являются элементом системы публичной власти, их основное предназначение – решение вопросов местного значения (Постановление КС от 2 апреля 2002 г. № 7-П). Кроме того, Конституция не содержит предписаний, прямо запрещающих адвокату без утраты статуса осуществлять полномочия депутата на непостоянной основе. Из ее положений также не следует прямой запрет федеральному законодателю исключить возможность совмещения адвокатской деятельности с осуществлением полномочий депутата на непостоянной основе.

Вместе с тем, отмечается в постановлении, положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления во взаимосвязи с п. 1 ст. 2 и подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре позволяют полагать, что в случае избрания адвоката депутатом представительного органа муниципального образования на непостоянной основе приостановление адвокатского статуса на период осуществления полномочий не предусмотрено.

Кроме того, осуществление адвокатом депутатских функций на непостоянной основе Закон об адвокатуре прямо не относит и к обстоятельствам, влекущим прекращение статуса (п. 1 и 2 ст. 17). Таким обстоятельством, в частности, подп. 3 п. 2 ст. 17 называет неисполнение или ненадлежащее исполнение адвокатом решений органов адвокатской палаты, принятых в пределах их компетенции, о чем был предупрежден заявитель в связи с разъяснением в решении Совета АП г. Москвы о необходимости устранения допущенного им, по мнению Совета, нарушения оспариваемого законоположения.

«В то же время, презюмируя соблюдение требований разумности правового регулирования, необходимо исходить из того, что законодатель, прямо предусмотрев приостановление статуса адвоката как способ разрешения коллизии между замещением муниципальной должности на постоянной основе и статусом адвоката и, соответственно, восстановление этого статуса с отпадением оснований приостановления, не мог одновременно поставить адвокатов, без прямого и однозначного нормативного указания, перед жестким выбором между прекращением статуса адвоката и прекращением осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной, т.е. в меньшей степени связанной с интеграцией в институты муниципальной власти, основе», – сообщается в постановлении.

Иное понимание подп. 1 п. 1 ст. 16 и подп. 3 п. 2 ст. 17 Закона об адвокатуре в их взаимосвязи в рамках действующего правового регулирования было бы, как полагает КС, несовместимо с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции, поскольку влекло бы несоразмерное ограничение прав граждан, гарантированных ст. 32 (ч. 1 и 2) и 37 (ч. 1) Основного закона.

Таким образом, резюмируется в постановлении, действующее законодательное регулирование позволяет утверждать, что законодатель не предусматривает правовых последствий замещения адвокатом муниципальной должности для его адвокатского статуса, если он избран депутатом представительного органа муниципального образования и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе.

«С учетом конституционных требований соразмерности налагаемых ограничений и определенности правового регулирования это должно расцениваться не как пробел в определении правовых последствий, наступающих применительно к избранию адвоката депутатом ˂…˃ и осуществлению им депутатских полномочий на непостоянной основе, а как квалифицированное умолчание, свидетельствующее о том, что на осуществление полномочий депутата представительного органа местного самоуправления на непостоянной основе положение абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации” не распространяется», – подчеркнул Конституционный Суд.

По итогам рассмотрения оспариваемую норму Закона об адвокатуре КС признал конституционной как не предполагающую запрета адвокату совмещать адвокатскую деятельность с осуществлением депутатских полномочий на непостоянной основе. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении заявителя, признаны подлежащими пересмотру.

Не законодательный пробел, а квалифицированное умолчание

Комментируя «АГ» постановление Конституционного Суда, Олег Сухов отметил: «Говорят, что начальство не опаздывает – оно задерживается. Тальберг из булгаковской “Белой гвардии” выразился ярче: “Полковники генерального штаба не бегают. Они ездят в командировки”. Менее года назад судья Арбитражного суда г. Москвы сказала мне: “Суд вас не перебивает. Суд задает уточняющие вопросы”. Подобных вариаций много. В рассматриваемом постановлении мы видим еще одну: не законодательный пробел, а квалифицированное умолчание законодателя».

«Интересно, почему ранее законодатель обходился без такого умолчания?» – задался вопросом Олег Сухов. Ранее, пояснил он, – это до конца 2004 г., когда п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре был сформулирован в современной редакции. «До декабря 2004 г. он звучал иначе: “Адвокат не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением научной, преподавательской и иной творческой деятельности”, – отметил он. – И все было ясно: занимайся в свободное от адвокатуры время чем угодно, лишь бы денег не получал. Но зачем-то понадобилось столь ясную формулировку менять. В итоге прямо прописали запрет на занятие муниципальной должности (без всяких оговорок), а теперь, спустя 15 лет, вдруг сказали: мол, не это имели в виду, просто не стали говорить всего и сразу. “Квалифицированно умолчали”».

Адвокат добавил, что пока длилось «молчание», суды столь же «молчаливо» делали прямо противоположные выводы. «Это очень хорошо, что КС четко указал в постановлении, что запрет адвокатам на занятие муниципальных должностей противоречит другим федеральным законам, а в придачу и ст. 16 Закона об адвокатуре. Как раз на эти коллизии я и указывал в исковом заявлении в Хамовнический суд и далее в апелляционной и кассационных жалобах, – пояснил он. – В судебных актах каждой из этих инстанций “под копирку” указывалось, что к доводам истца о наличии коллизии норм Закона об адвокатуре и Закона об общих принципах организации местного самоуправления суд относится критически, поскольку данные доводы своего подтверждения в ходе судебного заседания не нашли и основаны на неверном толковании истцом действующего законодательства, согласно которому адвокат не вправе вступать в трудовые отношения в качестве работника, а также занимать государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, должности государственной службы и муниципальные должности, вне зависимости от осуществления депутатом своих полномочий на постоянной или на непостоянной основе».

«С государственными деятелями, судьями и слугами (в том числе “народными слугами”) нельзя изъясняться намеками и жестами. Нельзя ничего умалчивать в надежде, что додумают сами. Надо объяснять четко и недвусмысленно, тогда и не придется расхлебывать печальные плоды “квалифицированного умолчания”, – если, конечно, таковое имело место», – резюмировал Олег Сухов.

Адвокаты полностью поддержали позицию КС

Член Совета Федеральной палаты адвокатов РФ, первый вице-президент АП Московской области Михаил Толчеев отметил, что КС разрешил вопрос о том, может ли адвокат исполнять депутатские полномочия на непостоянной основе. «Например, в АП МО мы всегда считали, что когда адвокат участвует в политической жизни, отстаивает там наши ценности и ценности права как таковые, это неплохо, – пояснил он. – На мой взгляд, в современном управлении не хватает правового профессионализма».

По мнению Михаила Толчеева, по данному вопросу дополнительные разъяснения Комиссии ФПА РФ по этике и стандартам не требуются: «Достаточно просто читать закон и постановление КС».

Советник председателя Госдумы, адвокат АП МО Владимир Плигин подчеркнул, что данным постановлением КС разрешается весьма интересный и значимый вопрос. «Надлежащее функционирование муниципальных образований крайне важно для организации жизни граждан РФ, – пояснил он. – В зависимости от того, насколько люди, которые работают в муниципальных образованиях и являются муниципальными депутатами, будут подготовлены, чтобы точно понимать запросы граждан и давать надлежащие ответы на них, а также иметь возможность профессионально взаимодействовать с другими госорганами, зависит эффективность их деятельности».

По его мнению, возможность совмещения статусов адвоката и депутата муниципального образования, работающего на непостоянной основе, несомненно приведет к расширению возможностей для становления этого уровня организации власти на муниципальном уровне. Данное постановление Суда, как полагает Владимир Плигин, способствует решению вопросов организации муниципальных образований в России.

Как отметил руководитель конституционной практики АК «Аснис и партнеры» МГКА Дмитрий Кравченко, решение КС в целом было предсказуемо: «Эта ситуация была основана на неопределенности норм законодательства и развивалась достаточно давно. В целом подобное решение и ожидалось. Вместе с тем, полагаю, что со стороны законодателя в данном случае было бы правильно устранить неопределенность и в самом тексте соответствующих норм».

Председатель президиума КА «Лапинский и партнеры» Владислав Лапинский также полностью поддержал позицию КС. «Считаю, что ограничение адвокатам занимать депутатские должности порочно! – подчеркнул он. – Адвокатура должна приветствовать выдвижение адвокатов на депутатские должности всех уровней и всемерно им помогать».

Эксперт добавил, что полномочия адвоката и депутата очень схожи. «Знаю это по своему опыту. Недаром во всем мире адвокаты занимают значительную часть мест депутатского корпуса. Адвокат, согласно нашему отраслевому закону, не вправе занимать должности по договору найма. Выборные должности, к которым относятся и депутатские, можно занимать на основе постоянной работы и на основе работы во время сессий и приема граждан. К последним применение запрета, что практиковалось в некоторых палатах, было порочно, ведь эти депутаты никакой зарплаты не получают, а могут получать только денежные компенсации за потраченное время», – пояснил Владислав Лапинский.

Читайте также: