Относится ли к государственной должности аудитор счетной палаты
Опубликовано: 04.07.2024
Возможно ли рассмотрение вопроса о внесении изменений в Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в части исключения должности инспектора контрольно-счетного органа муниципального образования из перечня должностных лиц контрольно-счетных органов и конкретизации полномочий во взаимоотношениях представительного органа муниципального образования и создаваемого им контрольно-счетного органа (должностных лиц указанных органов) в части наделения представительного органа (его должностных лиц) полномочиями воздействовать какими-либо способами на контрольно-счетный орган (его должностных лиц)?
Ответ
Часть 1 статьи 8 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный закон № 6-ФЗ) устанавливает перечень должностных лиц контрольно-счетных органов. К таким лицам относятся: председатель, заместитель председателя, аудиторы и инспекторы контрольно-счетных органов. При этом часть 3 статьи 5 Федерального закона № 6-ФЗ устанавливает, что должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, должность инспектора контрольно-счетного органа муниципального образования относится к должности муниципальной службы.
Определение понятия «должностное лицо» дано законодателем в примечание к статье 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которому под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Аналогичное определение должностного лица дается в примечании к части 1 статьи 285 Уголовного кодекса Российской Федерации. Уточнение определения данного понятия приведено в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий», в котором даются определения организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций должностных лиц, а также функций представителей власти. Согласно пункту 3 указанного Постановления к исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.
Лицом, замещающим должность муниципальной службы (муниципальным служащим), в соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ), является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Должность муниципальной службы – это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность (часть 1 статьи 6 Федерального закона № 25-ФЗ).
Исходя из вышеприведенных определений можно сделать вывод, что понятия «должностное лицо» и «лицо, замещающее должность муниципальной службы» не являются идентичными.
Что касается контрольно-счетных органов, то на федеральном уровне, в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Председатель, заместитель Председателя и аудитор Счетной палаты Российской Федерации отнесены к государственным должностям, а инспектор Счетной палаты Российской Федерации, наряду с другими работниками аппарата, отнесены к должностям федеральной государственной гражданской службы. При этом все они являются должностными лицами Счетной палаты Российской Федерации. Аналогичные нормы закреплены в статье 5 Федерального закона № 6-ФЗ по отношению к должностным лицам, замещающим должности председателя, заместителя председателя, аудитора и инспектора контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Системное толкование вышеприведенных положений нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что понятие «должностное лицо» является более широким, родовым и включает в себя понятия «лица, замещающие государственные (муниципальные) должности» и «лица, замещающие должности государственной (муниципальной) службы».
При этом часть 6 статьи 5 Федерального закона № 6-ФЗ именно на инспекторов контрольно-счетных органов возлагает обязанности по организации и непосредственному проведению внешнего государственного или муниципального финансового контроля в пределах компетенции соответствующего контрольно-счетного органа, тем самым подчеркивая их особый правовой статус, в том числе по отношению к объектам контроля и их должностным лицам.
В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а именно в положениях, регламентирующих статус аппарата контрольно-счетного органа, конкретизируется статус и объем полномочий инспекторов контрольно-счетных органов и, как правило, данные положения включают право инспекторов требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по отдельным фактам нарушений, выявленным в ходе контрольного мероприятия, копий необходимых документов, в том числе заверенных в установленном порядке; составлять протоколы об административных правонарушениях, составлять акты по фактам непредставления, несвоевременного представления должностными лицами проверяемых органов и организаций документов и иных источников информации, запрошенных в ходе контрольного мероприятия и т.д.
Кроме того, данными положениями могут устанавливаться и дополнительные требования к лицам, претендующим на замещение (замещающим) должности инспекторов контрольно-счетных органов. Так, например, в статье 7 решения Совета городского округа г. Стерлитамак Республики Башкортостан от 29 февраля 2012 г. № 2-6/63з «Об утверждении Положения о контрольно-счетной палате городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан» установлено, что инспектором контрольно-счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, имеющий профессиональное образование, без предъявления требований к стажу.
В отношении предложения о конкретизации полномочий во взаимоотношениях представительного органа муниципального образования и создаваемого им контрольно-счетного органа (должностных лиц указанных органов) в части наделения представительного органа полномочиями воздействовать какими-либо способами на контрольно-счетный орган, следует отметить следующее.
Частью 4 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ закреплена важнейшая основа деятельности контрольно-счетных органов – их независимость и самостоятельность. Законодатель детализировал принцип независимости контрольно-счетных органов, выделив организационную и функциональную независимость.
Организационная и функциональная независимость в финансово-контрольной деятельности обеспечивается невключенностью контрольно-счетных органов в процесс управления публичными финансами. Соответственно, контроль, который проводится органами исполнительной власти (местными администрациями), включается в процесс управления публичными финансами и является согласно статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации внутренним муниципальным финансовым контролем, в то время как деятельность контрольно-счетных органов выведена из процесса управления публичными финансами, и осуществляется «извне», то есть независима и не предопределяется политикой, которая реализуется исполнительно-распорядительными органами (местной администрацией).
В то же время контрольно-счетный орган должен быть независим и от самого (законодательного) представительного органа, его сформировавшего. Подотчетность (законодательному) представительному органу не означает возможность последнего оказывать влияние на деятельность контрольно-счетного органа и его должностных лиц. Организационная независимость предполагает и недопустимость включения в состав контрольно-счетного органа лиц, замещающих какие-либо должности в иных органах государственной власти (органах местного самоуправления).
Данный вывод согласуется с позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 20 июня 2012 г. № 72-АПГ12-2, указавшей, что «. принципы организационной и функциональной независимости контрольно-счетного органа и самостоятельности осуществления деятельности выражаются в наделении его специальным статусом органа внешнего государственного финансового контроля, самостоятельным составом, особыми полномочиями и правами…».
На основании изложенного рассмотренные предложения по корректировке действующего федерального законодательства в отношении контрольно-счетных органов муниципальных образований требуют дополнительной аргументации и в представленном виде не могут быть учтены в законопроектной деятельности Комитета.
В соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и Указами Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" и от 18 мая 2009 г. N 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" приказываю:
1. Утвердить перечень должностей федеральной государственной гражданской службы в аппарате Счетной палаты Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные гражданские служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (прилагается).
2. Руководителю аппарата Счетной палаты Российской Федерации С.М. Шахраю обеспечить ознакомление с настоящим Приказом всех федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в аппарате Счетной палаты Российской Федерации.
3. Настоящий Приказ вступает в силу со дня его подписания.
к Приказу Председателя
от 16 июля 2009 г. N 441-к
ДОЛЖНОСТЕЙ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ
СЛУЖБЫ В АППАРАТЕ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
ПРИ НАЗНАЧЕНИИ НА КОТОРЫЕ ГРАЖДАНЕ И ПРИ ЗАМЕЩЕНИИ КОТОРЫХ
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ГРАЖДАНСКИЕ СЛУЖАЩИЕ ОБЯЗАНЫ
ПРЕДСТАВЛЯТЬ СВЕДЕНИЯ О СВОИХ ДОХОДАХ, ОБ ИМУЩЕСТВЕ
И ОБЯЗАТЕЛЬСТВАХ ИМУЩЕСТВЕННОГО ХАРАКТЕРА, А ТАКЖЕ
СВЕДЕНИЯ О ДОХОДАХ, ОБ ИМУЩЕСТВЕ И ОБЯЗАТЕЛЬСТВАХ
ИМУЩЕСТВЕННОГО ХАРАКТЕРА СВОИХ СУПРУГИ (СУПРУГА)
И НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ ДЕТЕЙ
1. Должности федеральной государственной гражданской службы в аппарате Счетной палаты Российской Федерации, отнесенные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы", к высшей группе должностей федеральной государственной гражданской службы:
Руководитель аппарата Счетной палаты Российской Федерации
Заместитель Руководителя аппарата Счетной палаты Российской Федерации
Руководитель Секретариата Председателя Счетной палаты Российской Федерации
Руководитель Секретариата заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации
Заместитель директора департамента
Заместитель руководителя Секретариата Председателя Счетной палаты Российской Федерации
2. Другие должности федеральной государственной гражданской службы в аппарате Счетной палаты Российской Федерации главной, ведущей и старшей групп должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками:
Заместитель руководителя Секретариата заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации
Помощник Председателя Счетной палаты Российской Федерации
Советник Председателя Счетной палаты Российской Федерации
Помощник заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации
Советник заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации
Заместитель начальника инспекции
Заместитель начальника отдела
Главный специалист 1 разряда
Главный специалист 2 разряда
Главный специалист 3 разряда
Помощник аудитора Счетной палаты Российской Федерации
Советник аудитора Счетной палаты Российской Федерации
Ведущий специалист 1 разряда
Ведущий специалист 2 разряда
Ведущий специалист 3 разряда
Старший специалист 1 разряда
Старший специалист 2 разряда
Старший специалист 3 разряда.
Судебная практика и законодательство — Приказ Счетной палаты РФ от 16.07.2009 N 441-к (ред. от 31.07.2012) "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной гражданской службы в аппарате Счетной палаты Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные гражданские служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей"
2. Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера является обязанностью гражданина, претендующего на замещение должности гражданской службы, предусмотренной Перечнем должностей федеральной государственной гражданской службы в аппарате Счетной палаты Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные гражданские служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденным приказом Председателя Счетной палаты от 16 июля 2009 г. N 441-к (далее - гражданин), а также федерального государственного гражданского служащего аппарата Счетной палаты, замещающего должность гражданской службы, предусмотренную указанным перечнем должностей (далее - гражданский служащий).
Все материалы сайта доступны по лицензии:
Ведущая группа должностей
Старшая группа должностей
4. Должности категории "обеспечивающие специалисты"
Главная группа должностей
Главный специалист 3 разряда
Ведущая группа должностей
Ведущий специалист 1 разряда
Старшая группа должностей
Младшая группа должностей
Подраздел 2. В главном следственном управлении (следственном управлении) Следственного комитета Российской Федерации по субъекту Российской Федерации и приравненном к нему специализированном (в том числе военном) следственном управлении (следственном отделе) Следственного комитета Российской Федерации
1. Должности категории "руководители"
Главная группа должностей
3. Должности категории "специалисты"
Старшая группа должностей
Начальник отдела в управлении
Заместитель начальника отдела в управлении
4. Должности категории "обеспечивающие специалисты"
Старшая группа должностей
Младшая группа должностей
Подраздел 3. В межрайонном следственном отделе, следственном отделе по району, городу (административному округу, закрытому административно-территориальному образованию) и приравненном к нему специализированном (в том числе военном) следственном отделе Следственного комитета Российской Федерации
3. Должности категории "специалисты"
Старшая группа должностей
4. Должности категории "обеспечивающие специалисты"
Старшая группа должностей
Младшая группа должностей
* Должность учреждена для замещения сотрудником, имеющим специальное звание, и считается должностью федеральной государственной гражданской службы в случае замещения ее гражданским лицом.
Данная сноска в настоящем разделе относится и к иным должностям, помеченным символом *.
(Дополнен разделом - Указ Президента Российской Федерации от 19.01.2012 № 82 - вступает в силу с 15 января 2011 г.)
Раздел 18Перечень должностей в аппарате Счетной палаты Российской Федерации
1. Должности категории "руководители"
Высшая группа должностей
Руководитель аппарата Счетной палаты Российской Федерации
Заместитель руководителя аппарата Счетной палаты Российской Федерации
Руководитель Секретариата Председателя Счетной палаты Российской Федерации
Руководитель Секретариата заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации
Заместитель руководителя Секретариата Председателя Счетной палаты Российской Федерации (В редакции Указа Президента Российской Федерации от 28.10.2014 № 698 - вступает в силу с 1 января 2015 г.)
Заместитель директора департамента (В редакции Указа Президента Российской Федерации от 28.10.2014 № 698 - вступает в силу с 1 января 2015 г.)
Заместитель руководителя Секретариата заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации (Дополнен - Указ Президента Российской Федерации от 28.10.2014 № 698 - вступает в силу с 1 января 2015 г.)
Главная группа должностей
(Исключена с 1 января 2015 г. - Указ Президента Российской Федерации от 28.10.2014 № 698)
Начальник отдела* (Дополнен - Указ Президента Российской Федерации от 02.12.2013 № 873)
Заместитель начальника отдела** (Дополнен - Указ Президента Российской Федерации от 02.12.2013 № 873)
(Исключена с 1 января 2015 г. - Указ Президента Российской Федерации от 28.10.2014 № 698)
2. Должности категории "помощники (советники)"
Высшая группа должностей
Помощник Председателя Счетной палаты Российской Федерации
Советник Председателя Счетной палаты Российской Федерации
Помощник заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации
Советник заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации
(Подраздел в редакции Указа Президента Российской Федерации от 28.10.2014 № 698 - вступает в силу с 1 января 2015 г.)
3. Должности категории "специалисты"
Высшая группа должностей
Референт: Секретариата Председателя Счетной палаты Российской Федерации, департамента (Дополнен - Указ Президента Российской Федерации от 02.12.2013 № 873)
Начальник отдела в департаменте (Дополнен - Указ Президента Российской Федерации от 28.10.2014 № 698 - вступает в силу с 1 января 2015 г.)
Главная группа должностей
Заместитель начальника инспекции
(Исключена с 1 января 2015 г. - Указ Президента Российской Федерации от 28.10.2014 № 698)
Заместитель начальника отдела в департаменте
Ведущий инспектор (Дополнен - Указ Президента Российской Федерации от 28.10.2014 № 698 - вступает в силу с 1 января 2015 г.)
Ведущая группа должностей
(Исключена с 1 января 2015 г. - Указ Президента Российской Федерации от 28.10.2014 № 698)
Старшая группа должностей
(Исключена с 1 января 2015 г. - Указ Президента Российской Федерации от 28.10.2014 № 698)
4. Должности категории "обеспечивающие специалисты"
Ведущая группа должностей
Ведущий специалист 1 разряда
Ведущий специалист 2 разряда
Старшая группа должностей
Старший специалист 1 разряда
Старший специалист 2 разряда
Старший специалист 3 разряда
Младшая группа должностей
Специалист 1 разряда
(Подраздел в редакции Указа Президента Российской Федерации от 28.10.2014 № 698 - вступает в силу с 1 января 2015 г.)
* Должность учреждена для руководства структурными подразделениями аппарата Счетной палаты Российской Федерации по защите государственной тайны, по осуществлению внутреннего финансового аудита, а также по организации мероприятий по мобилизационной подготовке и мобилизации. (В редакции Указа Президента Российской Федерации от 19.08.2017 № 381)
** Должность учреждена в структурных подразделениях аппарата Счетной палаты Российской Федерации по защите государственной тайны, по осуществлению внутреннего финансового аудита, а также по организации мероприятий по мобилизационной подготовке и мобилизации. (В редакции Указа Президента Российской Федерации от 19.08.2017 № 381)
(Раздел дополнен сносками - Указ Президента Российской Федерации от 02.12.2013 № 873)
Раздел 19Перечень должностей в аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
1. Должности категории "руководители"
Высшая группа должностей
Руководитель аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
Заместитель руководителя аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
Аннотация. В статье исследуется правовой статус Счетной палаты РФ как одного из органов государственного аудита и контроля, ее отличительные особенности, а также нормы федерального законодательства, закрепляющие основное положение - независимость рассматриваемого нами контролирующего государственного органа.
Особый научный и практический интерес представляет изучение нормативно-правовых актов, которые регулируют статус и деятельность Счетной палаты РФ. Указанный орган наделен функциями внешнего государственного аудита (контроля).
Обращаясь к научным литературным источникам, следует отметить, что среди ученых до сих пор не выработано единой концепции, которая однозначно определяла бы статус Счетной палаты, ее роль и место в системе государственной власти. Позиции правоведов по рассматриваемому вопросу существенно расходятся: так, одни придерживаются мнения о том, что Счетная палата – это законодательный орган, вторые полагают, что это – орган парламентского контроля, а третьи и вовсе выделяют Счетную палату в качестве самостоятельного, независимого органа, так называемую, контролирующую власть.
Позицию о независимости Счетной палаты и ее особенном конституционно-правовом статусе разделяет Шахрай С.М., считая, что данный контрольный орган не относится ни к одной из существующих ветвей власти [1]. В подтверждение своей позиции автор поясняет, что у Счетной палаты имеются собственные государственно-властные полномочия, закрепленные в законодательстве. Основную часть данных полномочий составляют полномочия в бюджетной сфере. Что касается деятельности рассматриваемого государственного органа, то аналогично деятельности Центрального банка России, она не может быть приостановлена – даже при роспуске Государственной Думы, а ее прекращение возможно лишь при условии внесения соответствующих поправок в Конституцию.
По мнению Н.Д. Погосяна, определяется конституционно-правовой статус Счетной палаты совокупностью правовых норм, закрепленных Конституцией РФ, а также иными законами. Также на основании указанных норм определяется место Счетной палаты в системе органов государственной власти [2]. Как утверждает автор, статус Счетной палаты должен быть равен статусу судебного органа, поскольку по своему характеру деятельности данные органы существенно схожи. Так, у Счетной палаты должно быть право на собственное принятие решений, влекущих за собой определенные юридические последствия, а также право на определение меры и формы санкций для виновных лиц. Кроме того, полномочия аудиторов, так же, как и полномочия судей, по мнению Погосяна, должны быть бессрочными.
Исследуя правовые нормы, регулирующие статус Счетной палаты РФ, в первую очередь стоит обратить внимание по положения Конституции РФ. Так, ч. 5 ст. 101 Основного закона[3], а также ФЗ «О счетной палате РФ»[4], определяется правовое положение вышеуказанного органа. Закон устанавливает, что Счетная палата обязана контролировать своевременность исполнения статей доходов и расходов федерального бюджета, проводить финансовую экспертизу проектов федеральных законов, иных НПА, которые предусматривают расходы за счет средств федерального бюджета и принимаются властными органами. Но вышеперечисленными функциями деятельность Счетной палаты не ограничивается: данный орган уполномочен также контролировать контроль законность и своевременность движения средств федерального бюджета и средств внебюджетных фондов в ЦБ РФ, иных финансово-кредитных учреждениях РФ; регулярно информировать Парламент о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых мероприятий по контролю.
Выше уже отмечалось, что некоторыми экспертами Счетная палата выносится в качестве обособленной ветви власти, поскольку они считают, что принцип трехзвенной структуры разделения властей устарел. Однако ряд других ученых полагают, что Счетная палата по своим функциям и роли должна быть наиболее всего близка к власти Президента, в связи с чем, выдвигается концепция о создании четвертой – контрольной власти.
Особое внимание в исследовании конституционно-правового статуса Счетной палаты РФ, следует уделить тем принципам, которые составляют основу деятельности вышеуказанного органа, наделенного полномочиями по проведению государственного аудита. Указанные принципы закреплены в ст. 4 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»: это законность, объективность, независимость, гласность и открытость.
Наиболее важным, основным принципом, который отражен в вышеупомянутом Федеральном законе, является принцип независимости. Исходя из регламента Счетной палаты, значение рассматриваемого принципа заключается в том, что, осуществляя свою деятельность, сотрудники палаты не должны никоим образом зависеть от объектов, которые они контролируют: органов или должностных лиц. Чем же обязаны руководствоваться проверяющие в таком случае? В ходе проведения мероприятий по контролю, экспертному анализу и ряду других, сотрудниками Счетной палаты должны применяться только законодательные нормы, содержащиеся в Конституции РФ, международных договорах РФ, федеральных законах, международно-правовых принципах независимого аудита (контроля), а также непосредственно решениях Счетной палаты [5].
Однако, Основной закон содержит всего лишь три упоминания о Счетной палате, не конкретизируя вышеуказанные принципы ее деятельности, а также в полной мере не раскрывая ее конституционно-правовой статус. Перечисленные ниже статьи Конституции делают акцент лишь на деятельность Совета Федерации и Государственной Думы, в части вопросов, касающихся деятельности Счетной палаты:
1) ст. 101 в части 5 содержит отсылочную норму, указывая, что порядок деятельности и состав вышеуказанного органа определены в федеральном законе, а образуют Счетную палату в целях контроля за исполнением федерального бюджета палаты парламента - Совет Федерации и Государственная дума;
2) ст. 102 в пункте «и» закрепляет в ведение Совета Федерации такие полномочия, как назначение и освобождение от должности заместителя председателя и ½ состава аудиторов Счетной палаты;
3) ст. 103 в пункте «д» закрепляет за Государственной Думой аналогичные предыдущим полномочия Совета Федерации [3].
Что касается состава рассматриваемого нами органа государственного аудита, то он утверждается частично Советом Федерации и Государственной Думой, включая следующих лиц: председатель, его заместитель, аудиторы и аппарат. Должность председателя имеет особый статус: Совет Государственной Думы по предложениям фракций представляет на рассмотрение Президента РФ минимум трех кандидатов на указанную должность. После избрания Президентом одного кандидата из предложенных, данная кандидатура вносится в Думу для назначения на должность. Но иногда Президент может не поддержать ни одну из предложенных кандидатур, в таком случае он наделен правом выдвижения иной кандидатуры, которую представляет в Думу для назначения на должность, после чего выносится соответствующее постановление, принимаемое большинством голосов от общего числа депутатов Государственной думы [7].
Что касается кандидатуры заместителя председателя, то порядок его назначения полностью аналогичен, только функции Государственной Думы здесь возложены на Совет Федерации. Президент РФ также рассматривает кандидатуры на должность аудитора Счетной палаты, предложенные ему Советом Государственной думы по предложениям фракций и Советом палаты Совета Федерации по предложениям комитетов. В случае отказа в принятии одной из предложенных кандидатур, порядок выдвижения нового кандидата Президентом аналогичен двум ранее рассмотренным должностям. Принятие постановления на должность аудитора, вынесенного Советом Федерации происходит также способом большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, а принятие постановления, вынесенного Государственной думой о назначении на ту же должность – большинством голосов депутатов [6].
И здесь очевидно явное противоречие Конституции: так, ст. 7, 8 и 9 ФЗ «О Счетной палате РФ», устанавливающие порядок назначения на должность председателя, его заместителя, а также аудиторов, указывают на участие Президента РФ в данной процедуре, а вот Конституция РФ, напротив, никак его участие не регламентирует.
Ранее, до внесения поправок в Закон «О Счетной палате РФ», порядок формирования данного органа происходил исключительно при участии Государственной Думы и Совета Федерации, однако с 2004 года были внесены изменения, согласно которым, на должность председателя, его заместителя и аудиторов Счетной палаты парламент может назначать кандидатур только по представлению Президента. Указанные положения закреплены и в действующем законе № 41-ФЗ.
Обратим внимание на то, что указанными изменениями подавляется независимость Счетной палаты, поскольку они существенно усиливают роль Президента РФ.
Следует отметить и еще одно существенное противоречие, затрагивающее организационную самостоятельность органа независимого контроля – это подотчетность в своей деятельности Счетной палаты Федеральному собранию, но при такой подотчетности она же уполномочена и проверять обе палаты парламента.
Подводя итоги, мы пришли к выводу, что Счетная палата Российской Федерации хотя номинально и является самостоятельным и независимым органом государственного контроля, но по факту такой самостоятельности не имеет. Кроме того, конституционно-правовой статус данного органа власти не позволяет отнести ее к какой-либо из трех ветвей существующей власти, а также выделить в самостоятельную ветвь – контрольную. Учитывая рассмотренные нами выше положения о Счетной палате РФ, можно говорить о том, что Счетная палата является действующим на постоянной основе высшим органом государственного аудита, наделенный особым правовым статусом. По своей сути – это один из институтов Федерального собрания, обладающий некоторыми элементами независимости. Однако, еще раз подчеркнем, что независимость данного органа контроля – по нашему мнению, формальна, так как в его формировании участвует Президент РФ, кроме того, она подотчетна в своей деятельности парламенту. Такое явное противоречие Конституции не дает возможности утверждать, что закрепленный в законе принцип независимости Счетной палаты реализуется на практике.
Список литературы
1. Шахрай С.М., Клишас А.А. Конституционное право России. М., 2010. С. 580.
2. Погосян Н.Д. Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федерации // Государство и право. 2007.№ 11. С. 5.
3. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).
4. Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" от 05.04.2013 N 41-ФЗ (последняя редакция).
5. Пансков В.Г. Формирование системы финансового контроля как стратегическая задача государственного строительства // Российский экономический журнал. - 2002 - № 5-6.
6. Воробьев А.С. Порядок деятельности и принципы формирования Счетной палаты РФ // Правовая система России: история и современность: материалы VI межвузовской (международной) научно-практической конференции. - М.: Изд-во МГОУ, 2013.
ТАСС-ДОСЬЕ. 22 мая Госдума проголосовала за постановление о назначении Алексея Кудрина на должность председателя Счетной палаты (СП) России.
Счетная палата Российской Федерации - постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), подотчетный Федеральному собранию РФ.
История
В XVII веке, в царствование Алексея Михайловича, был образован Счетный приказ - временный орган, который создавался на период очередной ревизии. В XVIII веке при Правительствующем Сенате функционировала Ближняя канцелярия, выполнявшая, в частности, полномочия по финансовому контролю, и Ревизион-контора, заведовавшая государственными счетами и производившая суд над лицами, обвиненными в финансовых злоупотреблениях.
В XIX веке функции финансового контроля были разделены между министром финансов, государственным казначеем и государственным контролером (должность учреждена в 1810 году). Государственный контроль осуществлял ревизию финансовой отчетности государственных и общественных учреждений. Основополагающими принципами деятельности госконтроля являлись самостоятельность и независимость от других министерств и ведомств. Одним из первых государственных контролеров был Алексей Хитрово, который занимал пост около 27 лет (1827-1854) - рекордный срок службы в должности руководителя госконтроля.
После прихода к власти большевиков в 1917 году работа по созданию системы госконтроля была поручена Иосифу Сталину (Джугашвили). В стране был образован Народный комиссариат государственного контроля (с 1920 года - Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции), осуществлявший проверку финансовой деятельности госучреждений. Наркомат также имел право пересматривать штаты госорганизаций, производить расследование и предавать суду должностных лиц, налагать арест на имущество.
В 1923 году наркомат был объединен с контрольным органом компартии - Центральной контрольной комиссией РКП (б) в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции СССР. В конце 1920-х - 1930-х годах его основной функцией стал контроль за выполнением пятилетних производственных планов, а также чистки советских учреждений от лиц непролетарского происхождения и дореволюционной интеллигенции.
В 1934 году Наркомат рабоче-крестьянской инспекции был разделен на две комиссии - советского контроля при Совете народных комиссаров СССР и партийного контроля при Центральном комитете ВКП(б). Однако в 1940 году контрольное ведомство было восстановлено: на базе комиссии советского контроля при СНК учрежден Наркомат государственного контроля СССР (в 1946 году преобразован в одноименное министерство). В 1957 году главным контрольным органом стала Комиссия советского контроля при Совете министров СССР (в 1961-1962 годах - Комиссия государственного контроля СССР).
В 1962-1965 годах в период реформирования центральных органов госуправления, которое осуществлял первый секретарь ЦК КПСС Никита Хрущев, функции госконтроля осуществлял Комитет партийно-государственного контроля при ЦК КПСС и Совмине СССР. В 1965 году в Советском Союзе был принят закон " О народном контроле в СССР" и создан Комитет народного контроля при Совмине СССР. В его задачу входило "оказание помощи партийным и государственным органам в систематической проверке фактического исполнения директив партии и правительства советскими, хозяйственными и другими организациями". С принятием конституции СССР 1977 года Комитет народного контроля перешел в двойное подчинение - Верховному совету и Совмину СССР.
В мае 1991 года Верховный Совет СССР принял закон о высшем органе финансово-экономического контроля - Контрольной палате СССР, которая получила право контроля за эффективным и производительным использованием госбюджета во всех без исключения органах государственной власти и управления. Однако уже в декабре 1991 года в процессе ликвидации органов госуправления СССР палата была упразднена.
В России с 1992 по 1994 года действовал Контрольно-бюджетный комитет при Верховном совете республики. В декабре 1994 года он был ликвидирован в связи с подготовкой к принятию федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации".
Формирование Счетной палаты РФ началось после принятия конституции 1993 года. Процесс создания нового государственного института занял более года. 11 января 1995 года был принят федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", который вступил в силу 14 января того же года. Первое организационное заседание коллегии палаты состоялось 12 апреля 1995 года.
12 апреля 2013 года вступил в силу ныне действующий федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" от 5 апреля 2013 года.
Задачи и полномочия Счетной палаты
Счетная палата осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, определяет достоверность бюджетной отчетности, оценивает эффективность предоставления налоговых льгот и бюджетных кредитов. Она проводит аудит состояния госдолга (внутреннего и внешнего), долга иностранных государств и юридических лиц перед РФ, госпрограмм, достижения стратегических целей социально-экономического развития РФ, экспертизу проектов федеральных законов, международных договоров, документов стратегического планирования и др.
Контрольные полномочия распространяются на все государственные органы, учреждения, предприятия, банки, негосударственные пенсионные фонды и страховые медицинские организации, а также юридические и физические лица - производители товаров, работ и услуг, которые заключили договоры, предусматривающие использование средств федерального бюджета.
Счетная палата выполняет поручения Федерального собрания РФ, но формально не относится к законодательной, исполнительной или судебной ветви власти. В рамках своих задач она обладает организационной и функциональной независимостью. Деятельность палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий парламента.
Счетная палата информирует органы власти и общество о результатах своей деятельности, предоставляет сведения средствам массовой информации. Ежегодно ведомство отчитывается перед Советом Федерации и Госдумой, ежеквартально предоставляет оперативный доклад парламенту о ходе исполнения федерального бюджета. По результатам проверок, при наличии состава преступления, палата передает соответствующие материалы в правоохранительные органы, которые обязаны информировать ведомство о ходе рассмотрения переданных им материалов.
Руководство, аудиторы
Членами Счетной палаты являются ее председатель, заместитель председателя и 12 аудиторов. Одно и то же лицо не может занимать указанные должности более двух сроков подряд.
Председателем, заместителем председателя и аудитором Счетной палаты может быть назначен гражданин РФ, имеющий высшее образование и опыт работы не менее пяти лет в области госуправления, госконтроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции. При назначении на должность руководство и аудиторы палаты обязаны приостановить свое членство в политической партии на период исполнения своих полномочий.
Председателя палаты и шесть аудиторов назначает сроком на шесть лет Госдума, заместителя председателя и еще шесть аудиторов - Совет Федерации.
Кандидатуры на должность председателя палаты - не менее трех - вносятся советом Думы по представлению фракций на рассмотрение президенту. Президент может внести в Госдуму одну из предложенных кандидатур или представить иного кандидата. Постановление о назначении председателя Счетной палаты принимается депутатами большинством голосов от общего числа парламентариев. Решение о досрочном освобождении от должности председателя палаты оформляется постановлением Госдумы по представлению президента.
Кандидатуры заместителя Счетной палаты - также не менее трех - вносит на рассмотрение президенту совет палаты Совета Федерации по предложению комитетов. Глава государства выбирает одну кандидатуру или предлагает своего кандидата и представляет его в верхнюю палату парламента. Постановление о назначении заместителя председателя палаты принимается сенаторами большинством голосов.
Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности ведомства.
Требования к членам Счетной палаты
Члены Счетной палаты не вправе входить в органы госвласти и местного самоуправления, заниматься лично или через доверенных лиц предпринимательской или иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами. Они не могут получать гонорары за свои выступления или публикации, получать вознаграждения, не предусмотренные законом РФ, иностранные звания и награды (кроме спортивных и научных), входить в органы иностранных некоммерческих неправительственных организаций, иметь счета в иностранных банках, расположенных за рубежом (это требование распространяется и на членов их семей) и др.
Аудиторы не должны состоять в родственных отношениях с руководителями государства, правительства, парламента, высших судебных органов, а также администрации президента. Кроме того, родственные отношения не должны связывать членов Счетной палаты между собой.
Председатель, заместитель председателя, аудиторы палаты не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия той палаты Федерального собрания, которая их назначила на должность. Уголовное дело в отношении них может быть возбуждено только председателем Следственного комитета РФ. Инспектор палаты не может быть привлечен к уголовной ответственности без согласия коллегии ведомства.
Структура и органы
В структуру Счетной палаты входят ее коллегия и аппарат. Коллегия состоит из председателя палаты, его заместителя, 12 аудиторов и руководителя аппарата (с правом совещательного голоса). В заседаниях коллегии могут принимать участие председатели комитетов и комиссий обеих палат Федерального собрания, члены правительства, а также иные лица по решению главы Счетной палаты.
В аппарат Счетной палаты входят инспекторы и иные сотрудники ведомства. Структура аппарата включает в себя 10 департаментов (экономического анализа, внешних связей, управления делами и др.).
По данным Росстата, в 2017 году численность сотрудников Счетной палаты составляла 1 тыс. 17 человек, их среднемесячная зарплата - 181 тыс. руб.
В 2002 году был создан Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты (НИИ СП) для научной работы в области разработки и внедрения передовых методов и технологий контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности. В 2014 году он реорганизован в Федеральный центр информатизации. С 1 января 2018 года носит название Центр экспертно-аналитических и информационных технологий Счетной палаты.
Бюджет
В 2016 году из федерального бюджета на обеспечение работы Счетной палаты было выделено 3,6 млрд руб., в 2017 году - 3,9 млрд руб. Запланированный бюджет ведомства на 2018 года составляет 3,8 млрд руб.
Деятельность
По итогам 2017 года, Счетной палатой было выявлено более 6,5 тыс. нарушений на общую сумму 1,9 трлн руб. Из них 2,3 тыс. на сумму более 118,7 млрд руб. были выявлены при осуществлении госзакупок, более 2 тыс. на сумму 599 млрд руб. - при формировании и исполнении бюджетов, 586 на сумму 813,5 млрд руб. - при составлении бюджетной и бухгалтерской отчетности. В бюджетную систему РФ возвращено 18,8 млрд руб. (в 2016 году - 8,8 млрд руб.).
Инспекторами Счетной палаты возбуждено 389 дел об административных правонарушениях. К началу 2018 года из них судами было рассмотрено 267 дел, к административной ответственности привлечено 130 должностных и юридических лиц, которым назначены наказания в виде штрафов на общую сумму 23,4 млн руб. (в 2016 году привлечено к административной ответственности 110 должностных и юридических лиц, судами назначено административных штрафов на сумму 33,6 млн руб.).
В правоохранительные органы направлено 124 материала контрольных проверок, из которых 84 - в Генпрокуратуру, 21 - в ФСБ, 13 - в Следственный комитет, шесть - в МВД. Прокуратурой внесено 169 представлений, заявлено 44 судебных иска, в доход федерального бюджета возмещено 13 млн руб., в отношении должностных лиц возбуждено 109 дел об административных правонарушениях. Органами предварительного следствия возбуждено 20 уголовных дел, в том числе по фактам злоупотреблений при строительстве инфраструктуры космодрома Восточный, нецелевого расходования средств сотрудниками Сочинского национального парка и др.
Счетной палатой в 2017 году была проведена экспертиза более 1,7 тыс. проектов правовых актов, 179 - государственных и федеральных целевых программ, 17 - международных договоров.
В 2018 году палата запустит новый общественные сервис, который позволит гражданам предоставлять информацию об определенных видах деятельности организаций государственного сектора. Так, граждане получат возможность напрямую влиять на включение в план проверок Счетной палаты определенных организаций.
Читайте также: