Является ли директор муп должностным лицом
Опубликовано: 15.05.2024
Не убран мусор, яма на дороге, не горит фонарь? Столкнулись с проблемой — сообщите о ней!
ВОПРОС: Я муниципальный служащий, имею классный чин и т.п., но при этом существуют некие ограничения относящиеся к муниципальной службе. Имею ли я право участвовать в митинге за поддержку какой-либо партии?
ОТВЕТ: 1. В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:
- использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего;
- использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
- использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего;
- создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;
- использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума.
ВОПРОС: Может ли преподавать муниципальный служащий? Если может, то имеет ли какие-либо льготы (например: сокращенный рабочий день)?
ОТВЕТ: преподавать может но это не должно сказываться на основной работе, только в нерабочее время.
Учусь на заочном отделении в высшем учебном заведении по специальности юриспруденция. Имею ли я право не проходить очередную аттестацию как муниципальный служащий, предоставив итоги последней сессии? Или засчитать учебу в институте как повышение квалификации?
ОТВЕТ: Учеба (заочно) не освобождает муниципального служащего от обязанности прохождения очередной аттестации. На повышение квалификации муниципальный служащий может быть направлен после окончания ВУЗа, либо по его желанию во время учебы.
ОТВЕТ: Может ли в подчинении муниципального служащего работать другой муниципальный служащий, приходящийся ему родственником?
Существует ограничение для муниципальных служащих: гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
ВОПРОС: Может ли администрация муниципального образования принимать на работу на должности муниципальной службы заместителя главы администрации, главного, ведущего специалистов без объявления и проведения конкурсов на замещение вакантных должностей?
ОТВЕТ: Основным из принципов муниципальной службы, изложенных в статье 4 Федерального закона № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" является обеспечение равного доступа граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе. Этот принцип развивается и в других статьях Федерального закона № 25-ФЗ. Так, часть 2 статьи 16 Федерального закона № 25-ФЗ устанавливает, что при поступлении на муниципальную службу не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Реализация вышеуказанного принципа возможна при проведении конкурса на замещение должности муниципальной службы. Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования. В муниципальном правовом акте указываются группы должностей, к которым применяются конкурсные процедуры (либо к которым они не применяются). Вместе с тем, статья 17 Федерального закона № 25-ФЗ устанавливает право, а не обязанность проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы.
ВОПРОС: Обязательно ли для Главы МО иметь высшее образование?
ОТВЕТ: Статус и требования к главе муниципального образования регулируются Федеральным законом № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Федеральным законом № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", а также законами субъектов РФ о выборах глав муниципальных образований. Указанными законами не предъявляются требования к образовательному уровню глав муниципальных образований, что отличает их от муниципальных служащих (в частности, существует требование наличия высшего образования для главы местной администрации, назначаемого по контракту). В связи с этим для главы муниципального образования, избираемого населением либо из состава представительного органа муниципального образования, наличие высшего образования не обязательно.
ВОПРОС: Является ли руководитель муниципального унитарного предприятия муниципальным служащим? Может ли он быть депутатом на непостоянной основе?
ОТВЕТ: Согласно Федеральному закону от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" к должностям муниципальной службы относятся должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Муниципальное унитарное предприятие не является органом местного самоуправления, в связи с чем должность руководителя МУПа не может быть отнесена к должностям муниципальной службы, а сам руководитель МУПа не может являться муниципальным служащим. Что касается возможности руководителя МУПа быть депутатом на непостоянной основе, то Федеральный закон № 131-ФЗ таких ограничений не содержит.
ВОПРОС: Какой классный чин должен быть присвоен муниципальному служащему, имеющему классный чин государственной гражданской службы, в случае если он замещает должность муниципальной службы, относящейся к младшей группе должностей?
ОТВЕТ: Муниципальному служащему, имеющему классный чин государственной гражданской службы, в случае, если он замещает должность муниципальной службы младшей группы, несмотря на наличие классного чина государственной гражданской службы, классный чин присваивается в общем порядке.
ВОПРОС: Обязан ли работодатель привлекать муниципального служащего к дисциплинарной ответственности в случае внесения прокурором представления с соответствующим требованием?
ОТВЕТ: Согласно позиции Верховного Суда РФ, выраженной в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ от 27.02.2008 за четвертый квартал 2007 года полномочию прокурора вносить представление корреспондирует обязанность должностного лица рассмотреть его. Порядок же исполнения представлений прокурора определяется работодателем самостоятельно, поскольку иное (требования, содержащиеся в представлении прокурора, в том числе об увольнении определенных работников) означает вмешательство в право работодателя принимать необходимые кадровые решения по своему усмотрению.
ВОПРОС: Установлены ли действующим законодательством нормы продолжительности неполного рабочего времени для женщин, имеющих детей?
ОТВЕТ: В соответствии с пунктом 4 постановления Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС от 29 апреля 1980 года № 111/8-51 "Об утверждении Положения о порядке и условиях применения труда женщин, имеющих детей и работающих неполное рабочее время" неполное рабочее время может быть установлено по соглашению сторон как без ограничения срока, так и на любой, удобный для работницы срок: до достижения ребенком определенного возраста, на период учебного года и т.д.
Согласно пункту 8 рассматриваемого постановления режимы труда, устанавливаемые при работе с неполным рабочим временем, могут предусматривать:
сокращение продолжительности ежедневной работы (смены) на определенное количество рабочих часов во все дни рабочей недели;
сокращение количества рабочих дней в неделю при сохранении нормальной продолжительности ежедневной работы (смены);
сокращение продолжительности ежедневной работы (смены на определенное количество рабочих часов при одновременном сокращении количества рабочих дней в неделю.
Указанные режимы труда могут предусматривать разделение продолжительности ежедневной работы на части, например, доставка утренней и вечерней почты, продажа газет и журналов и т.д.
При установлении режимов труда с неполным рабочим временем, предусмотренных настоящим пунктом, продолжительность рабочего дня (смены), как правило, не должна быть менее 4 часов и рабочей недели — менее 20 — 24 часов соответственно при пяти- и шестидневной неделе.
В зависимости от конкретных производственных условий может быть установлена иная продолжительность рабочего времени.
ВОПРОС: Какие документы предоставляются лицом, поступающим на муниципальную службу?
ОТВЕТ: Согласно части 3 статьи 16 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" при поступлении на муниципальную службу гражданин представляет:
1) заявление с просьбой о поступлении на муниципальную службу и замещении должности муниципальной службы;
2) собственноручно заполненную и подписанную анкету по форме, установленной уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;
4) трудовую книжку, за исключением случаев, когда трудовой договор (контракт) заключается впервые;
5) документ об образовании;
6) страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда трудовой договор (контракт) заключается впервые;
7) свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации;
8) документы воинского учета — для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу;
9) заключение медицинского учреждения об отсутствии заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу;
10) сведения о доходах за год, предшествующий году поступления на муниципальную службу, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
11) иные документы, предусмотренные федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
И. КАМЫНИН
И. Камынин, старший прокурор управления правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ.
Несмотря на различия в предметах правового регулирования уголовного и гражданского законодательства, эти отрасли права содержат сходные понятия и термины. По сути, происходит их конвергенция, что в свою очередь обусловливает использование особых приемов толкования действующих норм. УК РФ содержит ряд институтов, официальная регламентация которых вызывает возражения.
По смыслу примечаний к ст. ст. 201 и 285 УК руководители унитарных предприятий не могут признаваться должностными лицами, а несут ответственность как лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих организациях. Напротив, должностными лицами являются руководители государственных и муниципальных учреждений.
В основу этого положена гражданско - правовая классификация юридических лиц, согласно которой они подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации. В соответствии со ст. 113 ГК унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. В зависимости от того, кто собственник имущества, унитарные предприятия могут создаваться в форме государственных и муниципальных. Руководитель унитарного предприятия назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен.
С такой трактовкой статуса руководителя унитарного предприятия с точки зрения уголовного права можно было бы согласиться, если бы не одно обстоятельство. Фактическим собственником переданного унитарному предприятию имущества является государственный либо муниципальный орган. Поэтому системообразующими признаками для уяснения статуса руководителя унитарного предприятия следует признавать государственные механизмы и принципы, установленные и применяемые в сфере отмеченных правоотношений.
Условность выбранного законодателем критерия выражается также в том, что учреждение, являющееся согласно ст. 120 ГК некоммерческой организацией, может заниматься предпринимательской деятельностью, если это положение зафиксировано в его уставе. Исходя из этого можно заключить, что при определенных условиях руководитель учреждения, признаваемый должностным лицом, фактически является субъектом предпринимательской деятельности.
Согласно Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. (далее - Концепция), государственный сектор экономики включает в себя "совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями". Таким образом, деятельность унитарных предприятий и их руководителей не выходит из-под контроля государственных органов и является частью государственной политики.
Во исполнение Концепции Правительством РФ 16 марта 2000 г. принято постановление "О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий". В нем говорится, что заключение, изменение и расторжение контрактов с руководителями унитарных предприятий осуществляются исключительно федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Мингосимущества. Этим же постановлением утверждено Положение о проведении конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия (далее - Положение). Для проведения конкурса образуется специальная комиссия, в которую с правом решающего голоса включаются представители федеральных органов исполнительной власти и профильных министерств. При назначении на должность руководителей наиболее крупных унитарных предприятий, имеющих стратегическое значение в сфере экономики и национальной безопасности, Концепция предусматривает особый порядок, который должен устанавливаться Правительством РФ.
К претенденту на замещение должности руководителя унитарного предприятия предъявляются определенные требования: он должен иметь высшее образование, опыт работы в сфере деятельности предприятия и опыт работы на руководящей должности не менее одного года.
Предусмотренные Положением процедуры характерны для замещения именно государственных должностей. Согласно ст. 6 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" установлены квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы. В ст. 22 этого Закона определен порядок проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы.
Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2000 г. утверждено Положение о проведении аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий. В нем нашли отражение административные механизмы, позволяющие объективно оценивать деятельность руководителей унитарных предприятий и на основании этого делать вывод о соответствии их занимаемой должности.
Все это свидетельствуют о том, что вопросы кадрового обеспечения унитарных предприятий являются исключительной прерогативой государства. Что же касается деятельности коммерческих организаций, то их кадровое обеспечение строится на основании иных принципов, главным из которых является свобода принимаемых решений субъектом предпринимательской деятельности.
Государство в лице его уполномоченных органов принимает также важные правоустанавливающие решения, затрагивающие интересы унитарных предприятий. Так, устав унитарного предприятия и контракт с его руководителем должны пройти обязательную процедуру согласования в Мингосимущества. После этого все сведения, имеющие непосредственное отношение к деятельности унитарного предприятия, заносятся в реестр объектов федеральной собственности. Наличие такого реестра служит доказательством того, что государство продолжает осуществлять контроль за своим имуществом, несмотря на то, что оно передано в хозяйственное ведение унитарному предприятию.
Другой важной стороной взаимоотношений между руководителями унитарных предприятий и государственными органами является предусмотренная нормативными актами возможность применения к первым определенных мер ответственности. Ответственность может наступать как в период исполнения руководителем унитарного предприятия своих функций, так и по результатам его деятельности. В Концепции отмечалось, что контракты с руководителями унитарных предприятий должны соответствовать примерным контрактам. Такой Примерный контракт с руководителем федерального государственного унитарного предприятия утвержден распоряжением Мингосимущества от 16 февраля 2000 г. Этим Контрактом предусмотрена ответственность руководителя унитарного предприятия за ненадлежащее выполнение своих обязанностей. Перечень этих мер ответственности включает также возможность увольнения руководителя унитарного предприятия.
С руководителем унитарного предприятия по решению органа исполнительной власти может быть расторгнут заключенный ранее контракт. Среди прочих оснований для принятия подобного решения указан случай разглашения руководителем унитарного предприятия сведений, составляющих служебную или коммерческую тайну, ставших ему известными в связи с исполнением своих должностных обязанностей. Информированность лица о таких сведениях представляет из себя элемент публичного статуса, что и отметил законодатель, связав ее с наличием должностных обязанностей.
В разделе 2 Примерного контракта раскрыты права и компетенция руководителя унитарного предприятия. На основании приведенных в нем норм он вправе: распоряжаться имуществом предприятия в установленных пределах; заключать договоры, в том числе трудовые; выдавать доверенности; открывать в банках расчетные и другие счета; утверждать штатное расписание предприятия; применять к работникам предприятия меры дисциплинарного взыскания и поощрения. Характер решаемых им задач, объем предоставленных прав свидетельствуют о том, что руководитель унитарного предприятия может выполнять как административно - хозяйственные, так и организационно - распорядительные функции.
Эти функции следует рассматривать исходя из их места в системе государственного управления. Они предоставляются руководителю унитарного предприятия государственными органами, которые и принимают решение о назначении конкретного претендента на должность. Стало быть, хотя руководитель унитарного предприятия и обладает определенной долей самостоятельности при принятии административных решений, все его решения находятся в поле зрения (контроля) государственных органов. Можно говорить о так называемом делегировании государством части своих функций руководителю унитарного предприятия, деятельность которого по-прежнему остается в системе координат государственного управления. Поэтому он приобретает особый статус государственного служащего, но никак не лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой организации.
Перед унитарными предприятиями собственник ставит конкретные экономические задачи. В случае их невыполнения Концепция позволяет собственнику принимать решения о несоответствии деятельности унитарных предприятий поставленным перед ними задачам. Последствием принятия подобного решения может стать ликвидация унитарного предприятия; передача унитарного предприятия другому собственнику; его реструктуризация либо преобразование в акционерные общества. Установленный Концепцией порядок принятия решения в отношении унитарных предприятий также применим и к учреждениям. Тем самым оценка рентабельности унитарных предприятий и учреждений, а равно вопросы планирования находятся в исключительном ведении государственных органов - собственников имущества таких предприятий и учреждений. Одинаковый порядок экономического взаимодействия, существующий в отношении унитарных предприятий и учреждений, не позволяет применять различные меры уголовной ответственности к руководителям этих органов.
Для получения и уточнения основных финансовых показателей деятельности унитарных предприятий проводятся ежегодные аудиторские проверки бухгалтерской отчетности. Проведение проверок регламентируется постановлением Правительства РФ от 29 января 2000 г. "Об аудиторских проверках федеральных государственных унитарных предприятий".
Такие проверки имеют важное значение для установления вопросов экономической целесообразности деятельности унитарных предприятий и возможного принятия решения о возбуждении процедуры банкротства. Такая возможность предусмотрена ч. 2 ст. 165 ГК, согласно которой "юридическое лицо, являющееся коммерческой организацией. может совместно с кредиторами принять решение об объявлении о своем банкротстве и о добровольной ликвидации".
Эта норма корреспондируется со ст. 181 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)". В соответствии с ней "добровольное объявление о банкротстве должника и его ликвидации может быть сделано на основании решения собственника имущества должника - унитарного предприятия".
Чем примечательны нормы Закона о несостоятельности (банкротстве)? Они не могут применяться к казенным предприятиям, а также к некоммерческим организациям за некоторыми изъятиями. Логика законодателя понятна: нельзя использовать процедуру банкротства в отношении государственного имущества. Продолжая наши рассуждения, можно также заключить, что руководители предприятий и организация, где имеется доля государственного имущества, должны быть исключены из числа должников в связи с возможными требованиями кредиторов. Но такой иммунитет распространяется, как правило, на руководителей, имеющих статус должностного лица. Поэтому, по причине упоминания в числе таких лиц руководителей казенных предприятий, правильно будет включить в этот перечень и руководителей унитарных предприятий. В этом случае между нормами уголовного и гражданского законодательства будет баланс.
Реформирование уголовного законодательства по вопросу определения должностного положения руководителей унитарных предприятий нельзя рассматривать слишком широко. Руководители унитарного предприятия могут создавать свои дочерние предприятия. Вместе с тем руководителей последних уже не следует признавать должностными лицами, поскольку доля государственного имущества в их капитале отсутствует.
С целью уклонения от ответственности за совершение должностных преступлений некоторые руководители унитарных предприятий могут ставить вопрос о преобразовании своих предприятий в акционерные общества. После таких преобразований меняется статус самого руководителя, он становится субъектом преступлений, предусмотренных гл. 23 УК. Чтобы избежать таких поворотов, законодателю следует подумать над вопросом, как урегулировать должностное положение лица и преемственность некоторых его важных признаков при возможных организационных изменениях.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 21.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 31.07.1995 N 119-ФЗ
"ОБ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 05.07.1995)
"УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 13.06.1996 N 63-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 24.05.1996)
УКАЗ Президента РФ от 17.12.1997 N 1313
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 12
АВГУСТА 1997 Г. N 866 "О ПОСТАВКЕ НА ЭКСПОРТ В 1997 ГОДУ СЫРЬЯ
ЦВЕТНЫХ МЕТАЛЛОВ, СОДЕРЖАЩЕГО ДРАГОЦЕННЫЕ МЕТАЛЛЫ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 09.09.1999 N 1024
"О КОНЦЕПЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ И ПРИВАТИЗАЦИИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 29.01.2000 N 81
"ОБ АУДИТОРСКИХ ПРОВЕРКАХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ
ПРЕДПРИЯТИЙ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 16.03.2000 N 234
"О ПОРЯДКЕ ЗАКЛЮЧЕНИЯ КОНТРАКТОВ И АТТЕСТАЦИИ РУКОВОДИТЕЛЕЙ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ"
(вместе с "ПОЛОЖЕНИЕМ О ПРОВЕДЕНИИ КОНКУРСА НА ЗАМЕЩЕНИЕ ДОЛЖНОСТИ
РУКОВОДИТЕЛЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИТАРНОГО
ПРЕДПРИЯТИЯ", "ПОЛОЖЕНИЕМ О ПРОВЕДЕНИИ АТТЕСТАЦИИ РУКОВОДИТЕЛЕЙ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ")
РАСПОРЯЖЕНИЕ Мингосимущества РФ от 16.02.2000 N 189-р
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРИМЕРНОГО КОНТРАКТА С РУКОВОДИТЕЛЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО
ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИТАРНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ"
Законность, N 10, 2000
Правительство выступило с предложением приравнять всех руководителей госкомпаний, ГУПов и МУПов, а также акционерных обществ с контрольным госпакетом к статусу должностных лиц. Такие поправки к УК РФ, подготовленные Минюстом РФ, были недавно внесены на рассмотрение депутатов. Как предполагается, новый статус повысит ответственность руководителей за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, способное повлечь «причинение существенного вреда охраняемым законом интересам государства и общества», и поможет снизить злоупотребления в сфере решения государственных и муниципальных задач.
Но специалисты считают, что нововведения, если они будут приняты, значительно снизят инициативность глав компаний и в целом не окажут того благоприятного влияния, какое подразумевали создатели проекта.
Денис Ермаков, адвокат Коллегии адвокатов «Эгида», г.Самара:
Комментируя факт, связанный с законопроектом Правительства РФ, предложенным к рассмотрению в Госдуме РФ о внесении изменений в УК РФ в связи с отнесением руководителей госкомпаний, ГУПов, МУПов, а также ОАО с контрольным госпакетом к категории должностных лиц, необходимо обратить внимание на ряд существенных обстоятельств, которые могут повлиять на реализацию на практике этого закона в случае его принятия.
Логика действий Министерства юстиции, подготовившего законопроект, ясна и достаточно прозрачна. Это очередная попытка приравнять незаконные действия перечисленных в законопроекте должностных лиц к коррупционным и, соответственно, повысить уровень их ответственности в случае их привлечения к уголовной ответственности, что совершенно логично на фоне декларируемой государством активизации борьбы с коррупцией в стране.
Что касается различных ГУПов и МУПов, то в отношении их руководителей все более или менее понятно в связи с тем, что, как правило, указанные предприятия по факту учреждаются государством, им же и финансируются на 100 %, а следовательно и ответственны прежде всего перед своим единственным учредителем, каковым является государство, при этом финансово-хозяйственная деятельность этих предприятий, чаще всего, существенно понятней и прозрачней для государства, чем деятельность ОАО с так называемым госпакетом, так как их деятельность носит предпринимательский характер, а соответственно несет в себе значительные финансовые риски, которые просчитать заранее руководитель зачастую просто не в состоянии.
Что касается непосредственно руководителей ОАО с госпакетом, то действующее законодательство, а именно ст.289 УК РФ «Незаконное участие в предпринимательской деятельности» несет в себе прямой запрет на участие должностных лиц в какой бы то ни было форме предпринимательской деятельности, что, по моему мнению, содержит существенное противоречие с комментируемым законопроектом и, самое главное, создает возможность неоднозначных трактовок действий перечисленных в законопроекте должностных лиц ОАО с госпакетом уже должностными лицами правоохранительных органов, уполномоченных на привлечение к уголовной ответственности руководителей ОАО с госпакетом, что само по себе таит значительную коррупционную угрозу.
Из законопроекта непонятен также момент наделения статусом должностного лица руководителя ОАО. Само по себе наделение статусом должностного лица - это абсолютно специальная процедура, она не может происходить автоматически и без согласия самого лица, соответственно, возникает вопрос, в какой момент должностное лицо ОАО становится должностным лицом в соответствии с УК РФ, например, в случае покупки всего пакета акций или его части государством.
Исходя из вышеизложенного, полагаю, что на практике с применением данного закона действительно возникнут проблемы, во-первых, в связи с естественным желанием руководителей перечисленных организаций снизить свою управленческую активность из-за боязни неверного шага и возможного привлечения к уголовной ответственности со всеми вытекающими из нее последствиями, что напрямую отразится в глобальном масштабе на экономике страны, а во-вторых, в связи с возможным проявлением коррупции при расследовании данной категории уголовных дел.
Анна Хмельницкая, юрист, Юридическая компания «Хренов и Партнеры»:
Правительством РФ был внесён в Государственную Думу разработанный Министерством юстиции проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ».
Основным направлением указанного законопроекта является ужесточение ответственности руководителей, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями государственных и муниципальных унитарных предприятий, некоммерческих организаций, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых принадлежит государству.
Данным законопроектом предусматривается отнесение указанных лиц к должностным лицам.
Кто считается должностными лицами на сегодняшний день?
В главе 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», в примечании к статье 285 «Злоупотребление должностными полномочиями» устанавливается, что должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а так же в вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
Указанный законопроект вносит изменение в данное примечание и относит к должностным лицам, помимо перечисленных, также руководителей государственных компаний, государственных и муниципальных предприятий, акционерных обществ с государственным участием.
Ранее в случае причинения вреда интересам других организаций (некоммерческой организации, государственному и муниципальному предприятию), а также интересам граждан, общества или государства, уголовное преследование за злоупотребление полномочиями в коммерческой или иной организации осуществляется на общих основаниях в порядке статьи 201 УК РФ.
Указанным проектом планируется, в связи с отнесением руководителей вышеуказанных организаций к категории должностных лиц, внести изменения в статью 201 УК РФ.
Учитывая, что термин «должностное лицо» используется, в соответствии с примечанием 1 к статье 285 УК РФ, в отношении всех статей главы 30 УК РФ, то, следовательно, на руководителей государственных компаний, государственных и муниципальных предприятий, акционерных обществ с государственным участием будет распространяться ответственность, за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных и внебюджетных фондов, превышение должностных полномочий, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение и дача взятки и т.д.
В связи с изменением круга должностных лиц, изменениям подвергнется также статья 293 УК РФ, предусматривающая ответственность за халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе.
Законопроектом предлагается помимо крупного ущерба (сумма превышает миллион пятьсот тысяч рублей), предлагается ввести особо крупный ущерб (сумма свыше семи миллионов пятисот тысяч рублей).
Сама по себе цель указанного законопроекта понятна: повышение ответственности руководителей за ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей, снижение злоупотреблений руководством.
С одной стороны, безусловно, в интересах государства обеспечить любым возможным путём надлежащее исполнение руководителями государственных компаний, государственных и муниципальных предприятий, акционерных обществ с государственным участием своих обязанностей. Предложенные меры поспособствуют более ответственному отношению Однако «полезность» любой нормы зависит от её исполнимости на практике.
Главы компаний явно не захотят нести такую серьёзную ответственность, и это приведёт, с большой долей вероятности, к уменьшению поля их деятельности и увеличению числа нововведений, а так же понизит их инициативность в решении отдельных вопросов, от которых во многом зависит развитие той или иной организации.
На мой взгляд, имело бы смысл не переделывать уже имеющиеся статьи УК РФ, а дополнить его самостоятельной нормой главы 30 УК РФ, регулирующей ответственность указанных лиц, с учётом особенностей их деятельности.
Руководитель муниципального унитарного предприятия избран депутатом представительного органа муниципального образования. Не является ли это нарушением п. 2 ст. 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»? Имеет ли право такой депутат участвовать в голосовании по утверждению кандидатуры главы муниципального образования, ведь в данном случае возникает конфликт интересов?
Ответ
Под конфликтом интересов в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» понимается (ст. 10) ситуация, при которой заинтересованность (прямая или косвенная) лица влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий). При этом указанная заинтересованность должна носить именно личный характер: возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) как самим лицом, так и его близкими родственниками.
В то же время как следует из положений п. 3 ч. 1 ст. 17, ч. 4 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ, целью создания муниципальных предприятий и учреждений является осуществление полномочий по решению вопросов местного значения. Действующее законодательство не наделяет руководителя (директора) правом собственности на имущество предприятия или учреждения – право собственности сохраняется за муниципальным образованием. В отличие от предпринимательской деятельности, деятельность наемного руководителя хозяйствующего субъекта по своей сути направлена не на личное обогащение, а на обеспечение решения задач, стоящих перед этим хозяйствующим субъектом, при этом в случае с директором муниципального предприятия или учреждения по обозначенным выше причинам эти задачи носят, прежде всего, публично-правовой характер.
Согласно п. 4 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Имущество унитарного муниципального предприятия в свою очередь находится в собственности муниципального образования. Глава муниципального образования, действующий от его имени, и руководитель муниципального учреждения не связаны трудовыми отношениями «начальник – подчиненный», которые подразумеваются ТК РФ.
Таким образом, полагаю, что один факт избрания депутатами городского Совета – руководителями (заместителями руководителей) муниципальных предприятий или учреждений главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией
по результатам конкурса, не образует юридического состава конфликта интересов в том смысле, как он понимается в законодательстве о противодействии коррупции. Не стоит забывать, что представительный орган муниципального образования – коллегиальный орган, представляющий интересы населения муниципального образования и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда решений от его имени. Каждый депутат, прежде всего, представляет тех избирателей, которые голосовали за него и его программу. Видится, что принятие всем представительным органом коллегиального решения, равно уменьшает вероятность возникновения конфликта интересов при исполнении полномочий отдельного депутата.
Более того, ситуацию, когда глава муниципального образования или руководитель (директор) муниципального предприятия или учреждения извлекает личную выгоду из деятельности доверенного ему хозяйствующего субъекта (помимо установленной заработной платы), следует рассматривать не столько в плоскости законодательства о противодействии коррупции, сколько в плоскости общеуголовной, понимая под этим присвоение или растрату, злоупотребление должностными полномочиями и т.д.
Идентифицировать конфликт интересов возможно через три взаимосвязанные категории:
а) ресурс (конфликт интересов возникает там и тогда, когда появляется определенный ресурс, доступ к которому становится целью должностного лица);
б) интерес (участники конфликта интересов преследуют частный либо групповой интерес (отличный от общественного), который и становиться движущей силой их деятельности);
в) ущерб (конфликт интересов может привести к действию, сопровождающемуся ущербом интересам органов местного самоуправления, общественным интересам, интересам жителей муниципального образования).
Для недопущения и разрешения конфликта интересов в органах местного самоуправления создается комиссия по урегулированию конфликта интересов. К функциям данной комиссии относится:
1) проверка информации о главе муниципального образования, главе местной администрации, депутатах представительных органов, членах выборных органов местного самоуправления, муниципальных служащих, поступившей от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, организаций, должностных лиц, а также отдельных граждан;
2) приглашение и заслушивание на заседании комиссии должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих, представителей заинтересованных организаций, а также и иных лиц;
3) направление решения комиссии заинтересованным лицам;
4) установление комиссией факта наличия либо отсутствия в действии (бездействии) должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих признаков коррупции.
Что касается нарушений п. 2 ст. 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Федеральный закон № 161-ФЗ), необходимо отметить следующее.
В ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ есть два разных понятия «лицо, замещающее муниципальную должность» и «депутат, замещающий должность в представительном органе муниципального образования».
Лицо, замещающее муниципальную должность, – это депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса.
Депутат, замещающий должность в представительном органе муниципального образования, – это председатель представительного органа муниципального образования, его заместитель (заместители), председатель постоянной и временной комиссии (комитета) и его заместитель (заместители), депутат, замещающий иные должности в представительном органе муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Таким образом, любой депутат будет являться лицом, замещающим муниципальную должность, но не каждый депутат замещает должность в представительном органе муниципального образования.
П. 2 ст. 21 Федерального закона № 161-ФЗ установлен ряд ограничений для руководителя унитарного предприятия. В частности, он не может занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в органах местного самоуправления. Учитывая данную норму, руководитель унитарного предприятия, избранный муниципальным депутатом, не может работать на постоянной основе, а также замещать должность в представительном органе муниципального образования. Соответственно быть рядовым депутатом, замещающим должность на непостоянной основе, он может.
Я, временно исполняющая обязанности руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Алтай, рассмотрев постановление прокуратуры г. Горно-Алтайска о возбуждении дела об административном правонарушении от 08.08.2017 года и материалы дела №56/з, возбужденного в отношении должностного лица, директора МУП МО «Город Горно-Алтайск» «Муниципальная управляющая организация»,
Дело рассматривается в Управлении Федеральной антимонопольной службы по Республике Алтай (г. Горно-Алтайск, ул. Ленина, 226, стр. 2) в присутствии защитника должностного лица, директора МУП МО «Город Горно-Алтайск» «Муниципальная управляющая организация» по доверенности от 08.08.2017г., с участием старшего помощника прокурора г. Горно-Алтайска.
В ходе рассмотрения материалов административного дела должностным лицом УФАС по РА установлено следующее:
Согласно ч. 1, 2, 5 ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.
Частью 1 статьи 93 Закона о контрактной системе определен исчерпывающий перечень случаев осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
01.06.2017г. МУП МО «Город Горно-Алтайск» «Муниципальная управляющая организация» заключен договор № 15/17 на оказание услуг по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования с единственным исполнителем ОАО «Горно-Алтайгаз» на сумму 174984,23 руб.
При этом заказчиком МУП МО «Город Горно-Алтайск» «Муниципальная управляющая организация» при заключении данного договора необоснованно выбран способ определения исполнителя, а именно заключен договор с единственным исполнителем, по основаниям, не предусмотренным ч. 1 ст. 93 Федерального закона №44–ФЗ от 05.04.2013г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и без проведения запроса котировок, либо торгов.
За данное нарушение законодательства о контрактной системе предусмотрена ответственность по части 1 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) – принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее также - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок), за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 2.1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей.
На основании статьи 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, арбитражные управляющие, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 9.22, 13.25, 14.24, 14.25, 14.55, 14.56, частью 3 статьи 14.57, 14.61, 14.63, 14.64, 15.17 - 15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.26.1, 15.26.2, 15.29 - 15.31, 15.37, 15.38, частью 9 статьи 19.5, статьями 19.7.3, 19.7.12 настоящего Кодекса, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, физические лица, являющиеся учредителями (участниками) юридических лиц, руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов организаций, являющихся учредителями юридических лиц, несут административную ответственность как должностные лица.
Согласно распоряжению Администрации МО «Город Горно-Алтайск» «О назначении на должность» № 642-к от 15.12.2016г. назначена на должность директора МУП МО «Город Горно-Алтайск» «Муниципальная управляющая организация».
Договор с единственным исполнителем ОАО «Горно-Алтайгаз» № 15/17 на оказание услуг по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования от 01.06.2017г. подписан директором МУП МО «Город Горно-Алтайск» «Муниципальная управляющая организация».
Таким образом, в действиях должностного лица, директора МУП МО «Город Горно-Алтайск» «Муниципальная управляющая организация» содержится состав нарушения ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ.
03.07.2017г. вышеуказанный договор сторонами расторгнут по обоюдному согласию на основании соглашения о расторжении.
Однако, данное обстоятельство не имеет правового значения для установления события административного правонарушения в виду следующего:
Согласно п. 2 ст. 3 Закона о контрактной системе определение поставщика (подрядчика, исполнителя) - совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.
Таким образом, исходя из приведенных положений, моментом совершения административного правонарушения следует считать день заключения договора №15/17 на оказание услуг по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования, а именно - 01 июня 2017 года.
Время совершения административного правонарушения: 01.06.2017г. (дата заключения договора).
Место совершения административного правонарушения: г. Горно-Алтайск (место заключения).
Срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ст.4.5 КоАП РФ, не истек.
Согласно ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.
МУП МО «Город Горно-Алтайск» «Муниципальная управляющая организация» не является субъектом малого или среднего предпринимательства, в связи с чем, основания для применения ст. 4.1.1 КоАП РФ отсутствуют.
В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
В пункте 21 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 24.03.2005г. № 5 «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
24.10.2017г. директором МУП МО «Город Горно-Алтайск» «Муниципальная управляющая организация» представлено письменное объяснение №702 от 24.10.2017г., согласно которому обязательства по договору №15/17 на оказание услуг по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования от 01.06.2017г. сторонами не исполнены (услуги не оказаны, оплата не произведена). 31.10.2017г. представлена копия договора №17/17 от 10.10.2017г., согласно которому цена договора 43746,06 рублей, срок действия до 31.12.2017г.
Учитывая, что стоимость рассматриваемого договора незначительно превысила 100 000 рублей (условие при котором отсутствует обязанность проведения запроса котировок, либо торгов для заключения договора), обязательства сторонами по договору не исполнены (услуги не оказаны, оплата не произведена), исходя из несоразмерности административного наказания совершенному правонарушению, считаю возможным применение ст. 2.9 КоАП РФ.
Руководствуясь статьями 2.4; 2.9; 7.29; 23.66; 29.9; 29.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях
ПОСТАНОВИЛ:
1. Производство по делу об административном правонарушении № 56/з, возбужденному в отношении должностного лица, директора МУП МО «Город Горно-Алтайск» «Муниципальная управляющая организация» прекратить в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения.
2. В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ должностному лицу, директору МУП МО «Город Горно-Алтайск» «Муниципальная управляющая организация» за нарушение требований ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ (неправомерное заключение договора № 15/17 от 01.06.2017г. на оказание услуг по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования без проведения запроса котировок, либо торгов) объявить устное замечание.
В соответствии с пунктом 3 части 1 и частью 3 статьи 30.1, а также частью 1 статьи 30.3 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано вышестоящему должностному лицу либо в судебном порядке (Горно-Алтайский городской суд) в течение 10 дней со дня вручения или получения копии постановления.
Согласно статье 31.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано.
Читайте также: